铁路属于基础性设施，目前我国铁路作为经济发展"瓶颈"制约虽然有所缓解，但仍不能适应经济发展对铁路运输增长的需求，因此，国民经济发展规划确定，从1998--2002年，铁路工程将投资2500亿元。如何做好铁路工程的投资控制，提高投资的社会经济效益，成为铁路工程投资工作的重点，也成为全社会关注的热点之一。本文力图通过对铁路工程投资状况分析，为铁路工程投资控制、为铁路和国民经济持续发展提供改革和决策参考。
1我国铁路工程投资控制状况
投资控制就是为尽可能好地实现建设项目既定的投资目标而进行的一系列工作，其基本要求是使投资目标不被突破，或在已不可避免的情况下，使投资目标突破的幅度尽可能小。铁路工程投资控制，虽然也有好的典型，但三边三超的现象比较普遍，项目工程调增面几乎为100%；调增幅度也较大，一般调增后投资为原投资的150%左右，有的甚至达2-3倍，比全国一般情况略高，因此，必须深入分析其原因。
2我国铁路工程投资控制成效不理想的原因分析
我国铁路工程投资控制成效不理想，其原因是多方面的：
（1）工程本身的复杂性和人们认识水平的局限性，不可避免地给工程投资控制带来难度。
由于工程项目受自然、技术和人们认识水平的制约，特别是铁路工程，它不是固定于某地点，而是贯穿于起点和终点的一条线，线长站多，铁路线路经过的地区自然环境、地质、水文地貌、气候等千差成别，千变万化，隐蔽工程多。而人们对客观实际的复杂性往往认识不充分，不可能在项目建设之前或前期全部并且准确地预见到这些因素变化和对项目投资的影响程度，这是形成铁路工程投资不易控制的客观原因之一。
（2）在项目决策过程中，需权衡因素多，取舍困难，综合考虑不够也是造成铁路工程投资控制效果不佳的原因。
由于铁路在国民经济中起物质技术基础作用，铁路工程在决策过程中，要考虑自然、技术、政治、经济、社会等诸多因素进行综合权衡。再加上铁路工程多为政府投资，项目的规划和可行性研究多为政府行为，受政府行政职能和社会职能的支配。特别是我国幅员辽阔，人口众多，政治经济发展很不平衡，老少边穷地区多，而铁路路网数量不够，路网布局不尽合理，又由于铁路具有带动沿线经济发展，脱贫致富，促进国土开发等特殊作用。因此，铁路工程可行性研究中，政治、社会因素考虑多，政治项目、领导项目多，铁路建设往往成为政治任务，而其他方面可行性研究不充分，项目决策立项缺乏系统科学论证，仓促上马。同时，在处理工期、质量、投资额之间的关系时，考虑政治工期多、只求大干快上、讲求合理工期少，为赶工期甚至不惜财力，质量无法保证，造成"三边工程"多。"三边"是"三超"的前奏，从而必然造成"三超"，不仅如此，为赶政治工期，讲求大会战，无法讲求科学组织施工，造成工程施工方案调整多、返工多、隐患多等"三多"，不仅造成工程投资的增加，也给运营后的管理、安全埋下隐患。
另外，项目的审批立项受审批部门认同程度、权威影响，且工程竣工投产或交付使用后的效益如何，往往与决策部门、决策者无直接利益关系，许多工程技术经济可行性研究不充分，从微观看，甚至出现工程竣工投产（或交付使用）之时，就是停产（或闲置）亏损的开始，因此，工程决策失误是最大的浪费和失误。
来源：考试大（3）勘察设计不够充分，工程量计算不准是控资控制不佳的主要原因，也是投资额确定不准的接原因。
勘察设计工作是投资控制的重要环节，国内外统计资料及经验表明，勘察设计工作是投资控制、确定科学合理投资额水平的关键阶段，从表1可见其重要程度。
勘察设计工作质量，直接关系到工程量的准确性和各阶段投资的准确性。我国铁路工程建设中比较重视勘察设计工作。但由于铁路工程自身特点，与其他工程相比勘测设计工作量要大的多，再加上勘测设计装备技术水平的限制，其勘测设计准确性受到客观制约。更主要的是由于铁路工程大干快上的需要，往往使勘测设计的时间不充分，这就造成本来可以勘测准确的地方，由于时间限制而不能准确，还由于勘测设计单位和人员既没有优化设计的压力也没有动力，致使勘察设计不准不深，使由勘察设计原因引起变更设计造成追加投资成为普遍现象。目前由于直接引起投资增加额占总增加额的30%左右，与政府政策性影响并驾齐驱。这也使工程投资额从一开始就建立在不准不实的基础上，不利于后续工作的开展，给工程投资确定、经济核算带来困难，投资控制无从谈起。实践也证明勘察设计工作不深入在投资控制中是事倍功半的做法。
（4）铁路工程投资各阶段计算依据不科学，也是造成"三超"原因之一。
投资控制最基本的工作之一是确定科学、合理、准确的投资额。投资额是投资控制的基本标准和前提。而投资额直接的是由工程量和单价及各项取费标准确定的。我国铁路工程各阶段投资额计算不准不实，除前期勘察设计不深入引起工程量不准造成人为因素如故意压低标价以争取立项等原因外，主要是量、价计算依据不科学，定额制定、价格测算等工作严重滞后。
①工程量计算规则不规范，计算重漏严重，也造成工程计算不实。
②价格标准添置后且互不衔接。铁路工程的综合价格水平取决于单价和各项取费标准。我国铁路工程投资计算的基本依据是：可行性研究阶段有估算指标、技术设计阶段有概算定额、施工图阶段有预算定额，即所谓定额体系等。这些依据往往是量价合一，相对固定。在一定的技术组织水平下，量有相对固定有其合理性和科学性；但价格涉及的因素较多较复杂，固定价在计划经济条件下尚可勉强，而在现阶段市场瞬息万变，充分暴露出其与现实的不适应和滞后，不能适应市场竞争的需要，据此确定的工程投资不能体现公平性、合理性、科学性，从而使各阶段投资测算不准。同时各阶段标准之间在制定时还存在"比价"不合理、不配套，使实际使用时各类定额之间不衔接。这也是造成"三超"的重要原因之一。
③铁路工程各阶段投资确定时，习惯于静态方法，动态因素考虑不全或未打足。动态投资是为正确反映铁路建设工程的总投资，在由其设计概（预）算编制年度到工程竣工的整个期限内因形成工程造价诸因素的正常变动而需增加的预测预留费。过去在考虑动态影响因素时，像税率汇率变动，利率因素及变动等在很长时间内未予考虑；像人工、材料、机械使用，设备等价格变动虽在考虑范围之内，但由于分析不透，市场不规范，预测不科学，往往对其变动程度估计不足，也造成了实际投资额超过概预算的现象。
④没有积累以往工程的建设资料，在各阶段投资测算中无法直接借鉴以往类似工程的资料和信息。
⑤投资测算人员水平不高，投资测算现代化手段利用少。
（5）政府政策性影响较多是造成"三超"的客观环境之一。市场经济的特点是一般由价格机制来达到资源的优化配置，而不是政府直接决定价格，管理经济，政府职能更多地是通过宏观经济政策，引导投资、生产等经济行为。然而在经济体制的变革时期，为更快的建立起新的经济运行机制，政府政策性调整对工程投资控制影响大，特别是1992年以后随着投资体制、财税体制、金融体制、对外贸易体制改革的进行，税率、利率、汇率、价格都发生了巨大的变化，价格（包括投资品价格）变动超出了市场决定价格情况下正常变动幅度和范围，也超出了工程造价增长预留费中估计的增长幅度。如根据原规定，铁路工程造价增长预留费按年3%考虑，而实际年增长为57%，超出54个百分点！根据测算铁路工程受政府政策性影响，一般其调增额为全部调增额的50%-70%，比全国一般水平30%要大，因此，这一因素对铁路工程讲是不可控的，它是由改革的特殊时期决定的。
（6）铁路工程一直重视工程施工建设阶段的投资控制，但效果不明显。主要原因有：
①建筑市场还不完善，竞争存在不公平因素。在工程招标工作中，铁路工程政治任务多，再加上旧管理体制的惯性，建设单位常有领导标、人情标，招标工作不严肃；而施工单位为了中标往往采用不正当竞争手段，如设法获取标底、人为压低标价等手段去投标。这些造成了招投标工作不公平，一旦中标则为索赔、结算超预算打下埋伏，因此，现阶段招投标工作不能真正做到择优选取施工单位，也对施工阶段工程投资控制形成不利约束。
②合同管理不规范、履约率低。目前合员条款过于笼统、不严密，甚至漏洞较多，对签署合同的各方起不到约束、规范作用。有时合同形同虚设，有时为了各自的利益又会争执、扯皮，甚至诉诸法律。而由于建设单位往往不是真正的投资者--业主，仅是工程建设阶段的管理单位，往往不会理直气壮地维护投资者权益，也有的甚至与施工单位联手申请增加投资。这就造成各环节层层签合同，却层层背离合同的现象。
③投资实施阶段工程结算制度还不完善。目前投资品市场价格信息反映不灵敏，传递、反馈迟缓，特别是建安工程价格指数及人工、材料、机械使用费价格指数的编制、公布不及时，影响工程价款足额、及时结算，使工程造价的动态管理难以规范化、科学化。
④施工组织管理不科学，不注意投资金投入时间价值问题，投入产出分析不够。
⑤工程监理制度不完善，建设单位、监理单位管理不严，责权利不协调，施工单位则以种种借口要求调概，致使结算超预算。
⑥铁路工程投资控制全过程观念不强，客观上造成强调或忽视某阶段环节现象，这就有意或无意地割断了投资控制的内在关系和连续性。没把真正的重点当重点，当重点的又没抓好，因而投资控制成效甚微，甚至出现了越控越失控的怪现象。
（7）参与工程投资控制各阶段人员积极性不高，也是使投资控制达不到目的的原因之一。
在铁路工程投资全过程中，由于管理体制、进取动力和压力不足影响，工作积极性不高，也造成了专业知识的缺乏和工作能动性不强。目前勘察设计、工程监理、工程投资决策者、设计者、供应商还没有择优选择的机制和环境，他们将自己工作做得更好的持续冲动不足，整体水平提高不快，正是由于人的积极性未充分调动起来，使投资控制的效果不佳。
（8）现行铁路工程造价管理体制不合理是形成目前投资控制现状的根源。
从目前所处的历史阶段和社会环境看，正处在新旧两种体制变革过渡时期，旧的体制功能有一部分还在发挥作用，新的体制还在控索和完善过程中。新旧两种体制冲撞、不协调会在铁路工程投资控制中暴露、体现出来。这一阶段，人们虽然普遍重视了投资控制，但还不能做到得心应手，铁路工程投资主管部门定位不准，在路网布局、各条线路建设的轻重缓急上、时间安排上行政指令多于科学指导。作为建设、设计、监理、施工等单位由于传统模式的惯性也对新的管理体制不适应。从这个角度讲，投资控制绩效不佳具有历史代价的客观性。
其实，从根本上讲，是铁路工程投资管理未实行项目法人负责制，谁投资谁受益谁承担风险的原则无法实现。现行铁路工程投资管理体制割断了工程投资各环节的内在关系和连续性，无法做到权责利的真正统一，表面看是各负其责，但实际上谁都不真正负责，使投资控制的风险压力和利益动力不足。更无法将高素质的人才招纳到铁路工程投资管理的各阶段、各环节、各层次。因此，铁路工程投资失控有其体制背景。
3结语
来源：考试大总之，现阶段铁路工程投资控制绩效不佳的原因是多方面的，但目前投资管理体制不合理是根本原因。必须加快投资管理体制改革，构建起适应市场经济特点的投资项目法人负责制及多元化投资主体体系，为提高投资的社会经济效益提供机制保证；优化设计、打足投资，将投资控制重点转向投资前期工作阶段，加强投资的基础工作，全面实行工程监理制，切实把铁路工程投资控制在设计概算范围之内，最大限度地提高投资的社会和经济效益。
责任编辑：cyth
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