四、海关的管理体制与机构
　　海关机构是国务院根据国家改革开放的形势以及经济发展战略的需要，依照海关法律而R立的。改革开放以来，随着我国对外经济贸易和科技文化交流与合作的发展，海关机构不断扩大，机构的设立从沿海沿边口岸扩大到内陆和沿江、沿边海关业务集中的地点，并形成了集中统一管理的垂直领导体制。这种领导体制对于海关从全局出发，坚决贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规以及贯彻海关“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的工作方针提供了保证。
　　(一)海关的领导体制
　　海关作为国家的进出境监督管理机关，为了履行其进出境监督管理职能，提高管理效率、维持正常的管理秩序，必须建立完善的领导体制。新中国成立以来，海关的领导体制几经变更。在1980年以前的30年间，除了在新中国成立初期，海关总署作为国务院的一个职能部门和组成部分，在海关系统实行集中统一的垂直领导体制外，其余大部分时间海关总署都是划归对外贸易部领导，各地方海关受对外贸易部和所在省、自治区、直辖市人民政府的双重领导。
　　1980年2月，国务院根据改革开放形势的需要作出了《国务院关于改革海关管理体制的决定》。该决定指出：“全国海关建制归中央统一管理，成立中华人民共和国海关总署作为国务院直属机构，统一管理全国海关机构和人员编制、财务及其业务。”恢复了海关集中统一的垂直领导体制。
　　1987年1月，六届人大第十九次会议审议通过的《海关法》规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关”，“海关依法独立行使职权，向海关总署负责”，“海关的隶属关系，不受行政区划的限制”，明确了海关总署作为国务院直属部门的地位，进一步明确海关机构的隶属关系，把海关集中统一的垂直领导体制以法律的形式确立下来。海关集中统一的垂直领导体制既适应了国家改革开放、社会主义现代化建设的需要，也适应了海关自身建设与发展的需要，有力地保证了海关各项监督管理职能的实施。
　　(二)海关的设关原则
　　建国以后相当长的一段时期内，我国海关机构基本上设在沿海城市及一些边境口岸， 内陆省区一般不设海关。国家实施改革开放政策以来，随着开放地区的不断增加，我国对外经济贸易、科技文化交流蓬勃发展， 内陆省份的外向型经济得到了很大的发展。 经国务院批准，许多开放城市、开放地区以及内陆省市相继设立海关机构，为我国对外经济贸易的发展和国际间的科技文化交流提供了方便。
　　《海关法》以法律形式明确了海关的设关原则：“国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系， 不受行政区划的限制。”对外开放的口岸是指由国务院批准，允许运输工具及所载人员、货物、物品直接出入国(关)境的港口、机场、车站以及允许运输工具、人员、货物、物品出入国(关)境的边境通道。国家规定，在对外开放的口岸必须设置海关、出入境检验检疫机构。海关监管业务集中的地点是指虽非国务院耻准对外开放的口岸，但是海关某类或者某几类监管业务比较集中的地方，如转关运输监管、保税加工监管等。这一设关原则为海关管理从口岸向内地、进而向全关境的转化奠定了基础，同时也为海关业务制度的发展预 留了空间。“海关的隶属关系不受行政区划的限制”，表明了海关管理体制与一般性的行政管理体制的区域划分无必然联系，如果海关监督管理需要，国家可以在现有的行政区划之外考虑和安排海关的上下级关系和海关的相互关系。
　　(三)海关的组织机构
　　海关机构的设置为海关总署、直属海关和隶属海关三级。隶属海关由直属海关领导，向直属海关负责；直属海关由海关总署领导，向海关总署负责。
　　1．海关总署
　　海关总署是国务院的直属机构，在国务院领导下统一管理全国海关机构、人员编制、经费物资和各项海关业务，是海关系统的最高领导部门。海关总署下设广东分署，在上海和天津设立特派员办事处，作为其派出机构。海关总署的基本任务是在国务院领导下， 领导和组织全国海关正确贯彻实施《海关法》和国家的有关政策、行政法规，积极发挥依法行政、为国把关的职能，服务、促进和保护社会主义现代化建设。其主要职责是：
　　(1)研究拟订海关工作的方针、政策、法律、法规和发展规划并组织实施和监督检查；
　　(2)研究拟定关税征管条例及实施细则，组织实施进出口关税及其他税费的征收管理，依法执行反倾销、反补贴措施；
　　(3)组织实施进出境运输工具、货物、行邮物品和其他物品的监管，研究拟定加工贸易、保税区、保税仓库、保税工厂及其他保税业务的监管制度并组织实施；
　　(4)研究拟定进出口商品分类目录，拟定进出口商品原产地规则，组织实施知识产权海关保护；
　　(5)编制国家进出口贸易统计，发布国家进出口贸易统计信息；
　　(6)统一负责打击走私工作，组织查处走私案件，组织实施海关缉私，负责对走私犯罪案件进行侦查、拘留、执行逮捕、预审工作；
　　(7)制定海关稽查规章制度，组织实施海关稽查；
　　(8)研究拟定口岸对外开放的整体规划及口岸规划的具体措施和办法，审理口岸开放；
　　(9)垂直管理全国海关，包括管理全国海关的组织机构、人员编制、工资福利、教育培训及署管干部任免；
　　(10)研究拟定海关科技发展计划，组织实施海关信息化管理，管理全国海关经费、固定资产和基本建设；
　　(11)开展海关领域的国际合作与交流；
　　(12)承办国务院交办的其他事项。
　　1998年，根据党中央、国务院决定，海关总署的机构、职能和人员编制作了重大调整，增加了统一负责打击走私及反走私综合治理工作， 口岸规划和管理国家出入境检验检疫局(注：管理国家出入境检验检疫局的职能现已不再由海关总署负责)，出口商品原产地规则的协调管理、关税立法调研、税法起草和执行过程中的一般性解释工作等职能。设立走私犯罪侦查机构，组建海关缉私警察队伍。按照精简、统一、效能的原则，并充分吸收现代海关制度建设及通关作业改革、口岸体制改革、缉私体制改革的成果，实施了机构改革。2001年，随着海关通关作业制度改革的全面推行和海关队伍建设形势发展的需要，海关总署的职能和业务机构又进行了进一步调整，总署的决策、监督职能得到强化。
　　2．直属海关
　　直属海关是指直接由海关总署领导，负责管理一定区域范围内海关业务的海关。目前直属海关共有41个，除香港、澳门、台湾地区外，分布在全国30个省、自治区、直辖市。直属海关就本关区内的海关事务独立行使职责，向海关总署负责。直属海关承担着在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业、全面有效地贯彻执行海关各项政策、法律、法规、管理制度和作业规范的重要职责，在海关三级业务职能管理中发挥着承上启下的作用。其主要职责是：
　　(1)对关区通关作业实施运行管理，包括执行总署业务参数、建立并维护审单辅助决策参数、对电子审单通道判别进行动态维护和管理、对关区通关数据和相关业务数据进行有效监控和综合分析；
　　(2)实施关区集中审单，组织和指导隶属海关开展接单审核、征收税费、查验、放行等通关作业；
　　(3)组织实施对各类海关监管场所、进出境货物和运输工具的实际监控；
　　(4)组织实施贸易管制措施、税收征管、保税和加工贸易海关监管、企业分类管理和知识产权进出境保护；
　　(5)组织开展关区贸易统计、业务统计和统计分析工作；
　　(6)组织开展关区调查、稽查和侦查业务；
　　(7)按规定程序及权限办理各项业务审核、审批、转报和注册备案手续；
　　(8)开展对外执法协调和行政纠纷、争议的处理；
　　(9)开展对关区各项业务的执法检查、监督和评估。
　　3．隶属海关
　　隶属海关是指由直属海关领导，负责办理具体海关业务的海关，是海关进出境监督管理职能的基本执行单位。一般都设在口岸和海关业务集中的地点。隶属海关根据海关业务情况设立若干业务科室，其人员从十几人到二、三百人不等。
　　隶属海关的职责是：
　　(1)开展接单审核、征收税费、验估、查验、放行等通关作业；
　　(2)对辖区内加工贸易实施海关监管；
　　(3)对进出境运输工具及其燃料、物料、备件等实施海关监管，征收船舶吨税；
　　(4)对各类海关监管场所实施实际监控；
　　(5)对通关、转关及保税货物的存放、移动、放行或其他处置实施实际监控；
　　(6)开展对运输工具、进出口货物、监管场所的风险分析，执行各项风险处置措施；
　　(7)办理辖区内报关单位通关注册备案业务；
　　(8)受理辖区内设立海关监管场所、承运海关监管货物Ⅲ务的申请；
　　(9)对辖区内特定减免税货物实施海关后续管理。
　　4．海关缉私警察机构
　　海关缉私警察是专司打击走私犯罪活动的警察队伍。1998年，根据党中央、国务院的决定，由海关总署、公安部联合组建走私犯罪侦查局，设在海关总署。走私犯罪侦查局既是海关总署的一个内设局，又是公安部的一个序列局，实行海关总署和公安部双重领导，以海关领导为主的体制。走私犯罪侦查局在广东分署和全国各直属海关设立走私犯罪侦查分局，在部分隶属海关设立走私犯罪侦查支局。各级走私犯罪侦查机关负责其所在海关业务管辖区域内的走私犯罪案件的侦查工作。
　　为了更好地适应反走私斗争新形势的要求，充分发挥海关打击走私的整体效能，从2003年起，海关对部分打私办案职能进行了内部调整，走私犯罪侦查机构增加了行政执法职能。从2003年1月1日开始，各级海关走私犯罪侦查部门统一更名，其中，海关总署走私犯罪侦查局更名为海关总署缉私局；海关总署走私犯罪侦查局广东分局更名为海关总署广东分署缉私局；各直属海关走私犯罪侦查分局更名为各直属海关缉私局；各隶属海关走私犯罪侦查支局更名为各隶属海关缉私分局。
　　五、报关与海关管理
　　报关与海关管理有着十分密切的关系。报关活动作为运输工具、货物、物品进出境的重要环节，是海关管理相对人与海关发生权利、义务关系的最主要和最直接的途径。而海关作为国家进出境的监督管理机关，根据《海关法}和有关的法律、行政法规的规定和授权对报关活动进行有效管理则是实现其职能的重要措施。
　　(一)报关与海关工作任务
　　报关质量与报关秩序直接影响着海关工作任务的完成。海关监管作为海关的基础工作任务，其主要目的是通过法定的方式、程序和手段监管运输工具、货物、物品的合法进出境，查处违规和违法。为了达到这一目的，海关规定了运输工具、货物、物品进出境的手续和要求，这些手续和要求需要通过海关管理相对人的报关活动而实现。因此，报关活动是否规范、合法直接影响海关监管的工作量和工作效率。与此同时，报关活动的规范、守法程度也会影响海关监管的方式和制度。可以想象，如果报关活动规范、守法程度高，海关监管制度将会向着简便发展。报关活动对于海关征税工作同样有着重要影响。海关税收的征、免、退、补都是以当事人的报关活动为基础的，报关是否真实、准确关系到国家税收的应收尽收。查缉走私是海关为保证顺利完成监管和征税等任务而采取的保障措施。
　　对报关活动的规范将会减少走私违法活动的发生，从而减轻海关查缉走私工作的压力。我国海关统计是国家进出口货物贸易统计，是国民经济统计的重要组成部分，海关统计数据是否准确、可靠，与报关单位的申报数据有着极大的关系，准确和高质量的报关是我国海关对外贸易统计准确及时的重要保证。
　　(二)报关与海关业务改革
　　为了适应我国对外开放形势的需要，海关业务制度处于不断的改革和发展之中。海关业务改革的根本目标就是建立“方便、严密”的海关业务制度，而这种业务制度的建立离不开对报关方式和要求的重新设计。纵观几次比较大的海关业务改革，都是围绕着对报关方式、要求的改变和对报关的处理铺开的。海关H883系统的建立，使海关实现了从手工操作时代到计算机时代的变革，报关数据的电子化是实现这一变革的基础；海关通关作业改革则是以海关对报关的处理方式为核心进行的海关管理体系和管理职能的重新设定和调整；海关H2000工程的建设也与报关方式转变有着密切的关系。因此，海关对报关的管理是海关业务改革的重要内容之一。
　　(三)报关与海关对企业的管理
　　海关基于对进出口货物监督管理的需要，通过一系列管理措施对进出口货物收发货人及其代理人、相关企业的进出口活动及与之有关的活动进行规范，形成了对企业管理制度。海关对企业的管理作为海关管理的重要组成部分，报关管理是其工作的重要内容。为了促进、引导企业守法自律，1999年4月，海关总署、外经贸部、国家经贸委联合下发了《中华人民共和国海关对企业实施分类管理办法》，并于同年6月1日起实施。《办法》本着守法便利、动态管理、风险管理、公开公正公平的原则，通过对企业守法状况的评估，设置A、B、C、D 4种不同类别的管理措施，对守法企业提供通关便利，对违法企业进行重点监控。海关对企业的分类管理标准中，企业的报关状况是关键指标之一。
　　(四)报关与海关廉政建设
　　不规范报关、违法报关是海关廉政建设的隐患。海关大量的常规性工作是在报关人员的配合下完成的。因此，报关人员是海关工作人员接触最多的群体。部分报关单位及其报关人员为了谋取非法利益，经常用行贿等手段拉拢腐蚀海关干部，影响了海关队伍建设。
　　为此，改革报关管理模式，加强对报关活动的管理对于海关廉政建设有着重要意义。
　　总之，海关作为报关的法定管理机构，对报关的管理是其工作的重要内容。尤其是近年来，海关越来越重视对报关的管理工作，通过建立一系列有关报关资格和行为管理的法律、法规和规章，不断规范报关活动，优化报关秩序，引导报关行业健康发展。

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责任编辑：xiaohan