一、注意事项 
1．申论考试，与传统作文考试不同，是对分析驾驭材料的能力与对表达能力并重的考试。 
2．作答参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。 ， 
3．仔细阅读给定的资料，按后按申论要求依次作答，答案书写在指定位置。  
二、资料 
2000年5月9日，本来宁静的海南省三亚市东河河岸忽然烟尘四起，美伦冷冻厂刚建好不 
过数年的电机房和一幢别墅化为了瓦砾，引来数千市民围观并议论纷纷。 
原来是美伦冷冻厂执行海南省高级人民法院的终审判决，自行拆除投资1000余万元的职 
工宿舍楼和厂房!一些围观市民认为，美伦冷冻厂总经理、泰国华侨曹武，竟敢在没有任何手  
续的情况下将厂房宿舍楼建在公用绿地和河道上，简直是无视法律，视自己的千万资产和工厂 
的前途命运为儿戏! 
曹武先生无奈地对记者说：“我怎么会在没有任何批文，没有得到任何政府部门同意的情 
况下，拿千万元资产做儿戏呢?那不是以卵击石吗?”曹武认为，造成这些建筑违章的主要原因 
是三亚市政府及下属有关部门政令不一，互相推诿，对工厂用地选址失当造成的。 
1988年，海南建省伊始，曹武来到三亚，投资500万元港币兴建美伦冷冻厂，1989年增资 
扩建，固定资产达800万元，年产值2000多万元。截止2000年6月工厂停产，美伦冷冻厂的实 
际投资额已达1阗0余万元。从建厂至今上交税款500多万元，解决当地2印余人的就业问题。 
为此，省市政府曾予以表彰。 
1994年初，三亚市政府决定修建二环路，美伦冷冻厂被政府征用拆迁，三亚市政府贫责对 
美伦冷冻厂的拆迁补偿，即重新划定土地为新厂建设用地，并付给一定数额的拆迁、停产补助。 
根据这一精神，三亚市规划局、三亚市拆迁办、曹武及有关部门共同勘测，由三亚市规划局向三 
亚市政府作出选址报告。1994年3月26日，三亚市规划局正式下发了文件“同意在二环路西 
侧补偿美伦冷冻厂用地2000平方米”。三亚市政府接到三亚市规划局的报告后，在同年4月 
22日正式下文对三亚市规划局的报告作出批复：原则上同意三亚市规划局的报告“补偿用地 
面积及四至范围不变”。于是，三亚规划局根据市政府的批复，于1994年5月16日下发了关 
于美伦冷冻厂补偿用地的正式选址意见。  
美伦冷冻厂接到三亚市政府的批文后，为了早日恢复生产取得经济效益，经三亚市拆迁办 
同意，采取边报建边施工的方式开始建厂，并组织人力、物力在新选厂址上垫土，为建造厂房、 
职工宿舍楼打好基础。新厂址位于三亚河东河岸边，一部分是堤岸，一部分是荒河滩。东河位 
于三亚市东部，是由海水倒灌形成的海水河，因潮起潮落而涨水退水，没有旱季雨季之分，沿岸 
荒滩以前被用来晒盐。美伦进驻的时候，这里是一片荒地。它的北边近邻是19叨年建成投产 
的宏海冷冻厂。 
1994年5月，美伦冷冻厂携带有关文件去市规划局报建，规划局的答复却使曹武大吃一 
惊：这一片土地早在1988年海南建省时就被规划为公共绿地!因此，美伦冷冻厂的报建申请 
没有获得规划局的批准。但是这一答复距1刃4年3月26日该局正式下文将该地批为美伦拆 
迁安置之地才两个月的时间! 
曹武不相信政府部门会这么做，立即去找市拆迁办，市拆迁办有关领导也非常吃惊，但仍 
然安抚曹武，他们一定积极协调此事，并派专人负责。于是，美伦冷冻厂和市拆迁办的人员多 
次去找三亚市政府及有关部门领导，却一直没有得到明确的答复。但拆迁办的人员仍然支持 
美伦冷冻厂边报建边施工，说是政府批准的拆迁，规划局不会不批的。曹武在拆迁办的支持 
下，仍然继续施工，并于7月22日再次向三亚市政府打报告申请增加用地3删平方米，三亚 
市政府有关领导作出批示请拆迁办研处，仍没有涉及所谓“绿地问题”。 
到了1994年9月10日，事情突然急转直下，三亚市水利电力局和三防指挥部联合发文， 
通知美伦冷冻厂停建。理由是：“美伦冷冻厂安置征地建筑面积超过市规划局批准的2000平 
方米用地红线范围，未经河道主管机关批准，擅自在三亚东河道内筑堤填土建房，严重地缩窄 
了河道宽度，危及东河的安全行洪”，并要求美伦冷冻厂限期拆除。美伦冷冻厂接到水电局的 
处罚通知书后，立即找到市拆迁办，拆迁办仍然答复由他们出面协调，施工可以继续。随之，由 
市拆迁办、外资办、合作局出面与水电局协调。 
10月11日，三亚市规划局又突然下丈责令美伦冷冻厂立即停止违章建设，文中称美伦冷  
冻厂“手续不全，违章用地12凹平方米”。 
奇怪的是，在这种情况下，三亚市国土局却于1996年4月25日，给美伦冷冻厂颁发了国 
土证。  
可是，同是三亚市政府职能部门的规划局又分别于1996年12月27日和1妁7年2月19 
日先后两次发文责令美伦冷冻厂拆除违章建筑。但美伦冷冻厂认为责任不在自己，一直继续 
施工。在1997年3月7日，市规划局、水利局、国土局、环保局、城管队、法院等部门现场办公， 
强制拆除了美伦冷冻厂刚刚建完一层的现代化冷冻纸箱厂。 
1999年6月7日，三亚市规划局再次发文，责令美伦冷冻厂无偿拆除电机房和住宅楼共  
1163平方米，同年6月8日，三亚市水利电力局下达《违反水法规行政处罚决定书》，要求美伦 
冷冻厂在接到处罚决定书之。日起15日内自行拆除。 
至此，美伦冷冻厂已无法继续施工，遂于1吻年6月15日向三亚市中级人民法院提起行 
政诉讼。 
1叨9年6月15日，美伦冷冻厂分别以三亚市规划局、水利电力局为被告，将三亚市人民政 
府、拆迁办和房地产管理局列为第三人，向三亚市中级人民法院提起诉讼，两案合并审理。法 
庭上，美伦冷冻厂认为，本厂原来具有合法的国土证和房产证。现建厂用地是1994年5月市 
政府修路原厂被征用拆迁的补偿用地，三亚市规划局、三亚市人民政府分别下文，将美伦冷冻  
厂安置在现今位置，选址用地恰好在三亚东河河道之内。为此，市拆迁办工作人员指导美伦冷 
冻厂比照毗邻的宏海冷冻厂添土围堤建厂。 
在建厂期间，市拆迁办的工作人员与美伦冷冻厂多次申办报建手续，但因政府各部门批示 
不一、意见相左，在报建手续齐全的情况下，始终未能办妥有关手续。6年来，美伦冷冻厂频繁 
地往返于政府各部门，由于这些部门互相推诿，致使问题迟迟得不到解决，反而因“未报建”为 
—由而被责令拆除有关建筑。 
为此，美伦冷冻厂请求法院审查三亚市政府以下失当行为：  
一、规划机关选址错误，将企业安置用地选在城市绿地上。 
二、按照规划局及市政府文件，企业用地只能在河道内。而政府及有关部门均采取放任、 
不作为的作法，一拖就是6年。正是这种不作为才造成了企业今天的巨大损失。 
三、国土局擅自改变宗地四至。国土局将规划宗地向东移30m，改变了该地按60m红线 
控制的规定。正是由于政府当年的行政过失，才导致今天美伦冷冻厂的“违章建筑”。 
四、政府行政行为相互冲突。同一块宗地，市政府是“建厂用地”，规划局是“商住用地”、 
“城市公共绿地”，国土局是“工业用地”，水电局是“河道”。安置选址是规划局会同拆迁办、美 
伦冷冻厂三方共同实地定点、勘察选定的，同一块地却出现几种不同的“结论”，企业究竟该听 
从谁的命令?而政府部门的行政手段就是处罚。 
五．关于超标用地问题。美伦冷冻厂曾于1994年7月向市政府申请增加用地3000平方 
米，政府有关领导批示“只要符合规划，可考虑”，但规划局并未落实此事，亦无任何答复。在企 
业建设过程中没有人来强制拆除，等企业把房子盖好了却又要强制拆除。执法没有连续性，时;
紧时松。 
因此美伦冷冻厂认为，政府各机关政令不一，非法行政，办事拖拉，推诿责任是造成美伦冷 
冻厂巨大损失的直接原因，请求法院依法撤销政府有关文件，重新安置企业并赔偿有关损失。 
法庭上，三亚市政府及有关部门对美伦冷冻厂的起诉理由进行了答辩。 
三亚市规划局答辩称，三亚市政府及有关职能部门的“行政过失”与本案无直接法律关系， 
不影响规划局对美伦冷冻厂违章建筑的处罚。  
三亚市水利电力局认定美伦冷冻厂”部分侵占城市公共绿地，大部分侵占三亚河东河道， 
违反了城市总体建设规划与河流泄洪，未经市水利局主管机关批准，属违章建筑，应予拆除。 
三亚市人民政府称，美伦冷冻厂认为其没有取?“两证”(规划用地许可证、工程建设许可证)是 
政府行政过失造成的无事实根据，市政府无颁证义务，市政府文件无过错。 
三亚市土地房产管理局认为，给美伦冷冻厂颁发土地使用证，与市政府的文件是一致的， 
颁证行为合法。 
2000年3月14日，三亚市中级人民法院对美伦冷冻厂诉三亚市规划局一案做出判决，认 
为美伦冷冻厂在没有通过有关部门批准的情况下，建造的电机房和住宅楼属违章建筑，责令美 
伦冷冻厂限期无偿拆除。5月9，日，又对美伦冷冻厂诉三亚市水利电力局一案做出判决，判美 
伦冷冻厂违反水法，占用河道，维持水电局对美伦冷冻厂的处罚，所建电机房和住宅楼属违章 
建筑，必须限期无偿拆除。美伦冷冻厂不服以上判决，向海南省高级人民法院分别提起上诉。 
2000年4月20日，海南省高级人民法院对美伦冷冻厂与三亚市规划局一案做出“维持原判”的 
终审判决。  
美伦冷冻厂接到海南省高级人民法院关于违章建筑的判决之后，组织人力拆除了职工宿 
舍楼。但与此同时，又分两案向三亚市中级法院起诉规划局、国土局及通过该院向海南省高院 
上诉水利局。美伦冷冻厂起诉水利局的诉讼理由是；本厂拆迁安置与水利局无关，不必经水利 
局批准；该地址是市政府安排选址，如果有错误，应由市政府承担安置不当选址错误的责任；水  
利局两次处罚本厂，违犯一事不能多罚的原则，要求法院撤销水利局相关处罚决定并判其赔偿 
有关损失。三亚市人民法院在判决中也认为，市拆迁办工作人员与业主携带政府有关文件多 
次申办用地和规划报建，市主管副市长、国土、规划机关领导先后作出5次批示，但因原告建厂 
占河道，以及有关领导政令不一、城市规划思路变更等原因，未予核发规划用地及工程规划许 
可证，市政府及有关部门亦未采取相应措施异地安置。但同时又认定市水利局对美伦冷冻厂 
的判罚合法，驳回了美伦冷冻厂诉讼请求。 
美伦冷冻厂不服三亚市中级法院的判决，向海南省高级人民法院提出上诉，该院审理后认 
为：水利局1994年1995年两次对美伦冷冻厂的处罚违犯《行政处罚法》一事不再罚原则；美伦 
公司因三亚市政府等第三人的安置行为造成的损失应当通过其他法律途径给予救济。美伦公 
司要求赔偿安置失当所造成的损失本院不给予支持。但是，美伦公司在现建筑地段建厂系政 
府安置行为所致，这是一个客观事实，市水利局在作出行政处罚时应当考虑该因素而未考虑， 
行政处罚有失公正。因此撤销了三亚市中级法院的判决及三亚市水利局对美伦冷冻公司的处 
罚决定，诉讼费全部由三亚市水利局承担。 
美伦在旧厂区拆迁安置的过程中，市政府各部门之间的政令不一，美伦边盖房边报建的做 
法就是在市拆迁办(该办已被撤销)的“支持指导”下进行的。但是，市拆迁办的支持不等于法 
律，先上车后买票的承诺只是一纸空文。从美伦案可看出，政府有关部门对城市规划的法律意 
识欠缺，也是造成美伦大量投入即成事实后又来强行拆迁的原因之一。海南一位不愿透露姓 
名的资深律师认为，美伦冷冻厂违章建筑形成的直接原因是政府行政过失所致，具有因果关系，因政府安置失当、政令不一等因素才导致美伦冷冻厂的安置问题一拖就是6年，使企业一 
直无法正常生产经营，造成了巨大的经济损失。政府应’当按有关规定重新安置，并给予适当赔 
偿。 
三亚市经济计划局以及三亚市税务机关的一些干部认为，拆除美伦冷冻厂十分可惜。美 
伦冷冻厂是外引内联的优秀企业，一向守法经营，是模范纳税户，而且生产规模不断扩大，为推 
动三亚经济的发展作出了较大的贡献，如果有关部门处理妥当，将来仍然能为海详大省的渔业 
发展起到重要的作用。企业的损失，也是三亚的损失，甚至可以说是国家的损失。处理不当还 
会挫伤外商投资的积极性，会带来一些负面影响：因此，希望政府从大局出发，撇开是与非，先 
安置好企业，使之尽快恢复生产，其余的事情可以慢慢协商解决。 
一位在三亚多年从事农业开发的外商认为，政府把工厂拆迁安置在1988年就规划的公共 
绿地上，而后又说人家违法，于情于理于法都说不过去。政府扯几年皮自身不会有太大“损 
失”，但是企业是经营实体，哪经得起折腾呢? 
一位经济学家说，中国即将加入WTO，届时，将有大量的外资进入中国。同时，大量地吸 
引外资仍然是中国经济发展的重要措施。而且中国也面临着其他国家吸引外资的剧烈竞争， 
政府如何为外资提供良好发展环境，仍然是国家经济发展的主要课题。因此如何适应WTO的 
要求，真正做好“公共服务”的职能，对于政府来说是迫在眉睫的重大课题。从美伦案可以看 
出，我们距WTO的要求相差甚远。(摘自《海南日报》) 

三、申论要求 
1．请用不超过150宇的篇幅，概括出给定资料所反映的主要问题。 
（20分) 
------------------------------------------------------------- 
------------------------------------------------------------- 
2．以省政府调研室工作人员钓身份，用不超过350宇的篇幅，提出解决 
给定资料所反映问题的方案。要有条理地说明，要体现针对性和可 
操作性。(30分) 
------------------------------------------------------------- 
------------------------------------------------------------- 

3．就给定资料所反映的主要问题，用1200宇左右的篇幅，自拟标题进 
行论述。要求中心明确，内容充实，论述深刻，有说服力。(50分) 
------------------------------------------------------------- 
------------------------------------------------------------- 


四、参考答案 

1．答案提示 
三亚市早在1988年就已规划的一块公共绿地，被市政府拆迁办用来安置一家冷冻厂，国 
土局还发了国土证。可规划局和水利局却责令其拆除已修建的厂房。同是政府的职能部门，  
政出多头，政令不一，给厂商造成了巨大损失。结果美伦冷冻厂在官司败诉的情况下，不得不 
将刚建好不过数年的电机房和一幢别墅化为了瓦砾，损失近千万。 

2．答案提示 
(1)组织有关部门先安置好企业，使之尽快恢复生产； 
(2)对在此事上负有责任的部门进行处理和处理； 
(3)通报全省，以防类似事件再次发生；  

(4)成立专门调研组，研究进一步改善海南投资环境、改善政府服务的若于措施。 
3．答案略 

责任编辑：虫虫