一、 行政法基本原则之行政合理性原则
行政合理性原则指行政机关行使权力，作出行政行为的内容要符合客观、适度，以及公平正义的法律理念。由于社会事务纷繁复杂、变化万千，行政活动就必须要灵活机动地应对多变的社会现实。作为立法者，其制定的法律规范也不可能对行政权力在现实中运作的每一个环节都设定具体的要求。法律规范在面对社会现实的迅速变化时，其本身所存在的漏洞便显示无遗。因此，法律规范就必然要给行政权力的行使留有一定的自由空间，即行政自由裁量权。行政机关在行使权力的过程中，应当根据事实的要求对行为的方式、范围、种类、幅度等享有一定的权衡和选择权。正是由于行政自由裁量权的存在，所以要求行政机关在行使权力时不仅要符合法律的形式主义要求，更要符合实质正义的要求，即在法定的范围之内合理正当地作出行政行为。规范化的行政合理性原则中包含公平公正原则、相关因素考虑原则和比例原则。其中比例原则作为现代行政法在宪法精神指引下发展起来的新近法律原则，需要考生们特别注意。
比例原则是出于对行政权力行使的分寸与限度的审慎思考和对公共利益二者之间关系的辩证思考。比例原则的意义在于其设法确定公民的合法权益为了公共利益的要求而被牺牲是确有必要且正当的；换言之，比例原则要求行政机关行使权力不可逾越必要的限度，而应当采取对其所追求的法律目的而言最具有适当性的方式和手段，行政主体实施行政行为应当兼顾国家行政目的的实现和公民自由权利保护双重价值追求。如果国家行政目的的实现可能对公民权利自由造成不利影响，则这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应当处于适当的比例。依照一般通说，比例原则的内涵至少包含三项子原则：适当性原则、必要性原则和法益相称性原则。
（1）适当性原则是指行政机关所采取的措施必须能够实现行政目的或至少有助于目的的达成，并且是正确的手段。即是说在目的与手段的关系上必须是适当的。适用适当性原则其实并不是说在开始选择就预定行政行为是否为合适的，而是说只要目标的实现有抽象的可能性就可以了，行政机关所采取的方式和手段只要在客观上具有合适性就充足了。
（2）必要性原则，又称为最温和方式原则，是指行政机关在行使权力时，当面临存在多个都可以实现法律目的的方式和手段时，必须选择对公民权利侵害最小的方式和手段。必要性原则隐含的前提条件存在若干个适合于实现法律目的的方法，如果不存在这种方法的多样化和选择性，必要性原则所要求的最小侵害的限度就无法实现。
（3）法益相称性原则，要求行政机关在行使权力时即使采取了适当且必要的手段以试图实现其所代表的公共利益时，如果该手段所侵害的公民的利益与所要实现的公共利益相比较显然不当，换言之，受侵害的公民权利所表现的利益显然大于行政机关所欲加以保护的公共利益时，行政机关就应该在方法和目的之间作出合理的裁量和判断，不得因为公共利益的需要而以损失公民私人利益为代价。
二、 行政法基本原则之诚实信用原则
该原则要求行政主体必须做到行政信息真实原则和信赖保护原则。其中信赖保护原则也是现代行政法发展起来的新原则，在我国的行政立法实践中已经对该原则作了条文化表述（《行政许可法》第8条），在此需要考生对信赖保护原则的理论内涵有基本认识。
由于行政行为具有确定力，行政行为一旦作出在法律上就被推定为合法有效，法律因此就要求相对人对此行政行为予以信赖。基于此信赖的存在，法律应当保护相对人基于信赖所产生的利益，禁止行政机关随意变更行政行为，防止对相对人合法权益造成损害，这是信赖保护的基本内涵。其具体的要求有：
（1）行政主体之间相互信任和忠诚，同时本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为以确保行政行为的明确性、连续性和稳定性，树立和保护行政相对人对行政主体及其行政行为的真诚信赖。如果不是可归责于相对人明知或应知的情形，行政主体在作出上述行为后，造成相对人损害的，相对人就可依据信赖保护原则要求行政主体给以利益保护。
（2）行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的抽象行政行为。行政机关作出的抽象行政行为，其效力不得适用于施行前已经终结的事实，也不得限制或者损害相对人已经依法取得的利益。但是，行政主体抽象行政行为不溯及既往也有其例外情形，主要有：当时的规则已经规定了以后相关新制度的溯及力问题，公民对此应当预见到；原有规则状态不明确；原有规则是无效的；新规则所追求的公益超越了信赖保护甚至是法安定性要求。
（3）具体行政行为的撤销必须受到限制。从依法行政的角度讲，行政机关如果作出了违法的行政行为，有权机关应当依其职权并经正当程序予以撤销。但是，基于信赖保护原则，对于是否撤销违法的行政处分，应衡量行政合法性的公共利益与人民信赖该行政处分的信赖利益，而并非一味地维护合法性。具体地说，在一般情况下，对违法的不利具体行政行为有权机关可随时依法撤销。因为在一般情况下，撤销不利具体行政行为通常不发生相对人既得利益或信赖利益的保护问题。但必须注意的是，即使在这种情况下，信赖保护原则也会发生其独特的作用。例如，当行政机关撤销一违法的不利具体行政行为而代之以另一个对行政相对人更为不利的具体行政行为时；又如，相对人因信赖从而遵守了一违法的不利具体行政行为，并作出相应的行为使其无法或者很难恢复原有状态时，信赖保护原则仍然是行政机关应考虑并遵守的重要原则。所以，确切地说，基于信赖保护原则，对违法的不利具体行政行为撤销是原则，不撤销是例外。这里的例外情形主要是不撤销该行为的私人信赖利益明显大于公共利益。
（4）具体行政行为的废止应受到限制。在行政法上，行政行为的撤销是针对违法行政行为而言的。而行政行为的废止则是针对合法行政行为而言的，它是指因客观情况的变化，原行政行为不再适应新的情况，有权机关决定终止该行为往后的效力。基于信赖保护原则，行政行为的废止也应受到限制。一般情况下，①对合法的不利行政行为，行政机关可以依法裁量是否废止。但基于信赖保护原则，在下列情况下则不得废止：如果行政机关在废止该行政行为后又有义务作出内容相同的行政行为的；行政机关曾对第三人承诺不废止该行政行为的；按法律、一般法律原则、行政先例或行政行为的特征等要求，不得废止的。②对合法的授益行政行为，除非法律上有特殊规定，原则上不得废止。但当出现了下列情形时，可以部分或全部废止：行政行为在作出时就附有废止保留条款；行政行为附有履行义务，而相对人未及时履行该义务或未在法定期限内履行该义务；行政行为所依据的法规或事实基础发生了变化，如不废止该行政行为，则将会给公共利益造成危害。在上述三种情形中，前两种是可归责于相对人的事由所造成的，因而不产生信赖保护的问题。但第三种情形实属情势变更所致，所以行政机关在废止行政行为时，应充分考虑信赖保护。
三、 行政主体的概念辨析
我们在日常生活中，经常听说的是行政机关、行政组织，以前行政法学采用的也是行政机关、行政组织的概念。采用抽象的行政主体概念来取代具体的行政机关、行政组织的提法，是基于实践的需要。在行政诉讼实践中，曾经发生过这样一个案例，表明用行政主体取代行政机关、行政组织的必要性。陕西勉县新铺乡工商所接到药店收购药材的人的举报，有药贩来推销药材--红参，收购药材的人怀疑其是假红参，因用舌尖尝一尝有麻舌的感觉，即向工商所举报。工商所将该药贩找来，将其所贩卖的药材扣押，要求其回去提供购进药材的合法证明，结果，药贩走后一去不复返。工商所将药材扣押一段时间后，见药贩不回，便将所扣押药材卖了，所得货款一半入账，一半几个干部私下就给分了。无巧不成书，恰巧赶上年底陕西勉县人大组织药品管理部门检查药品管理法的实施情况，发现市场上有假红参出售，寻根溯源，得知该药材为工商所所卖。鉴于工商所销售假药，违反了药品管理法，药品管理机关对工商所作出处罚：一是罚款，二是没收违法所得。工商所对处罚不服，以药品管理机关为被告提起行政诉讼。法院收到该案件后，有两种不同意见：一种意见认为行政处罚属于行政诉讼受案范围，法院应该受理；另一种意见认为，此案是行政机关告行政机关，而《行政诉讼法》规定公民、法人、其他组织作为行政诉讼的原告，行政机关只能作被告，不能作原告，因此，人民法院不应受理此案。要解释这个案件就必须引进行政主体。从法律上讲，行政机关具有双重身份：民事主体和行政主体。在大多数场合下，行政机关以行政职权的享有者的行政主体身份出现，实施行政行为，但也不排除行政机关在某些场合以民事主体的身份出现，如到商店购买办公用品、租借办公用房等。在本案中，工商所即是以民事主体身份出现的，因为它从事的是一种民事买卖活动，而药品管理机关是以行政主体的身份出现的，因为它运用的是行政职权--处罚权。作为民事买卖活动，要接受有关行政机关的管理，药品管理机关完全有权对工商所的民事买卖活动进行处理，而作为民事主体的工商所，也当然有权对处罚不服而提起行政诉讼。因此，本案如果从主体角度进行分析，勉县法院第二种意见显然是不成立的。也正是这一个案例，提醒我们在行政法当中对行政机关、行政组织的研究应当从行政主体的角度切入。
那么，什么是行政主体呢？行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。行政法首要的问题是谁有资格进行管理，即有管理者的主体资格。对于行政主体的概念没有必要死记硬背，关键是要把握它的几个要素。这些要素是我们判断一个组织是不是行政主体的几个标准。
行政主体资格（重点掌握其判断标准）
|
标准 |
具体含义 |
|
权 |
自己享有并行使行政职权；否则可能是民事主体 |
|
名 |
以自己名义实施行政活动；从其签名盖章上体现 |
|
责 |
必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任 |
|
注意：三个标准中，“责”才是金标准，有权、有名，但不能独立承担责任，仍然不是行政主体 | |
第一个要素是作为行政主体必须享有行政职权。一个组织是否行政主体，首先看它是否享有行政职权。既然能否作为行政主体关键是看是否有行政职权，行政主体也就不限于行政机关，某些社会组织如果法律、法规授予它行政职权，它也会因这种授权而取得行政主体地位。
前段时间，在北京掀起了一股告学校热，如北京科技大学学生状告北京科技大学。案情是这样的，北京科技大学的一名学生在一次期末考试中作弊，被校方发现，因违反学校考试纪律，校方作出开除该学生的决定。但决定作出后，校方没有进一步采取行动，该学生仍然在学校念书，考试也参加，成绩也给，每学期还给注册。但到毕业时，学校说，你已经被开除，所以不给毕业证书，不授予学位。学生不服，向法院提起行政诉讼。随后不久，又发生北京大学博士生状告北京大学的事情。北京科技大学和北京大学都是作为行政诉讼的被告，原因就在于它所作出的行为都是行使国家法律、法规授予它的行政职权，因而，可以成为行政诉讼的被告。所以，我们判断一个组织是不是行政主体，首先看的不是它是否是行政机关，而是它是否享有行政职权。
第二个要素就是必须要能够以自己的名义实施活动。在实际的行政活动中，由于行政机关、行政组织是非常庞大复杂的组织系统，到底谁具有主体资格，要看谁能以自己的名义实施行为。比如说，县公安局是县政府的组成部门，县公安局内部又设有治安科、刑侦科、法制科，治安管理处罚一般是由治安科作出，但是如果对此处罚不服，应该以县公安局为被告，因为治安科是县公安局的内部组成机构，处罚是以县公安局的名义作出的。县公安局虽然是县政府的组成机构，但县公安局在法律上是能够以自己的名义作出治安管理处罚的，因而，不能以县政府作为被告，而应以县公安局作为被告。因此，面对层级隶属庞大、复杂的行政组织系统，我们要确定行政主体就必须看谁在法律上能以自己的名义作出行政行为，谁就具有行政主体资格。所谓以自己的名义，说句通俗话，就是作出一个决定，签你的名，盖你的章。从法律上讲，就是能够依照自己的意志，独立地作出一个决定。我不用向别人请示，也不用获得其他机关批准，可以独立作出。当然，这里的能够以自己的名义作出决定是指法律上具有这种行为能力，而不是事实上以谁的名义。
第三个要素是作为行政主体必须是能够承担实施行政活动所产生的责任的组织。在实际行政活动中，经常有某些组织虽然在实施行政活动，但是最后责任并不由它承担。比如说治安联防队，它的职责是维持某一地方的社会治安，在履行这一职责的过程中，它虽然享有职权，实施活动，但最后不是由它来承担责任，而是由委托它行使职权的公安局，因为它与公安局之间存在着委托关系。按照委托关系原理，受托者必须要以委托者的名义实施活动，最后的责任要由委托者承担。治安联防队尽管实施行政活动，但它却不是行政主体。
以上就是我们要把握的三个要素，这三个要素也是我们判断一个组织是否行政主体的三个标准。如果我们作一简单的归纳，就是行政职权的享有者、行政活动的实施者、行政责任的承担者，三者合一，就是行政主体。
在司法考试中，明确行政主体的概念有什么实际意义呢？实际意义有以下三个方面：一是判断谁是行为主体，与民事活动由单个个体所从事不同，行政活动是由一个庞大的组织在实施，因此经常要分析谁是行政行为的主体；二是判断行政行为的效力，合法有效的行为必须出自合法的主体；三是出于确定行政诉讼被告的需要。在行政诉讼中，面对庞大复杂的行政组织系统，确定谁是一个被诉具体行政行为的被告，需要分析谁是该行为的主体，其基本规则应当是：谁主体，谁被告。 下面我们可以用行政主体概念和我们通常所说的行政机关作一些比较。通过对二者的比较，可以更丰富我们对行政主体概念的理解。
行政机关与行政主体之间至少有以下三点区别：
第一，并非所有的行政机关都能成为行政主体。成为行政主体的主要是行政机关，但并非所有的行政机关都能成为行政主体。比如说，国务院原来有一个行政机关叫电子工业振兴办，它是行政机关，但却不具有行政主体资格。电子工业振兴办的成立涉及到若干行政机关：财政部要出钱，因为电子工业振兴需要资金的支持；国家科委要立项，因为没有科研上的重大突破，很难振兴电子工业；原来的电子工业部，现在的信息产业部要主抓。因此，单纯依靠哪一个部门，都无法振兴电子工业。为此，国务院专门成立了电子工业振兴办这样一个协调性机关，它并不具有对外可以行使的职权，只具有内部协调的功能。因而，它不是行政主体，或者说不具有行政主体资格。
第二，并非行政机关在所有场合都以行政主体的身份出现。前面我们讲过，行政机关在法律上具有双重身份，即行政主体和民事主体。在大多数场合下，行政机关以行政主体的身份出现，但也不排除行政机关可以从事民事买卖活动，如购买办公用品、租借办公用房等，在这种活动中，它是以民事主体的身份出现的。行政机关以不同的身份出现，所从事的活动的性质不同，应遵守不同的行为规则，必须区分这两种身份，行政法上所关注的是行政机关的行政主体资格。
第三，在行政法上，能够成为行政主体的并不限于行政机关。前面所讲过的北京科技大学、北京大学作为行政诉讼的被告，它为什么能坐在行政诉讼的被告席上呢？因为它在行政法上具有行政主体的地位。学校在编制管理上属于事业单位，并不是行政机关，但它可能与行政机关具有同等的法律地位，或者可能因法律法规的授权而成为行政主体，类似的还有企业、社会团体等组织，它们虽然也不是行政机关，但并不排除它们可能成为行政主体。所以，在行政法上能够成为行政主体的组织并不限于行政机关。如北京媒体曾经炒作一个案件：阳光报业公司诉张家口邮政局。具体案情是，阳光报业公司经营邮发报刊的发行，违反河北省政府《邮政管理规定》中规定的邮发报刊由邮政局专营的规定。在多次劝阻未果的情况下，张家口邮政局对阳光报业公司作出处罚。阳光报业公司对处罚不服，向法院提起行政诉讼。根据《邮政法》的规定，市县邮政局为国家公用企业，作为一个企业也能成为行政诉讼的被告，因为其在行政法上具有行政主体的资格。
四、 公务行为与个人行为的区分
国家公务员具有公私双重身份，即执行职务时的公务员身份和从事非职务活动时的公民身份。由于双重身份而导致了双重行为，这就是公务员的公务行为与个人行为。这两种不同的行为要遵循不同的法律规则，并发生不同的法律后果，其法律责任的归属也完全相背。
有关行政主体的第三个问题，就是行政主体与公务员的关系，或者说国家与公务员的关系。行政主体是由一个个公务员组成，行政主体的活动也是由一个个公务员具体实施的。公务员与行政主体是一个很复杂的问题，有很多规则和原理，在司法考试中经常会涉及到。到底公务员与国家或所在机关是什么关系？为了便于大家理解，我们下面举一个案例加以说明。一位铁路民警，中午下班后到饭馆去吃饭，吃饭时，邻桌有两伙人为争夺桌椅板凳吵起架来，警察见吵吵闹闹吃不下去饭，准备站起来去管，在这当口冲突又升级了，原来是动嘴，现在动起手来，其中有一个人从兜里摸出刀子，将对方一人扎倒。警察见状，现在不是维持治安，而是要制止犯罪捉拿犯罪嫌疑人。警察从兜里把枪也摸出来了，拎着枪过去要抓扎伤他人的那个人，结果，因为中午饭馆吃饭的人比较多，桌椅板凳横七竖八，加之警察心情着急，在过去的路上，一不小心，腿被桌子腿绊了一下，身体失去平衡，一跤摔倒，手里拿的枪就磕到水泥地上，子弹打到水泥地上，反弹起来，把周围一个旁观的人的腿给打伤。被打伤的人赶快到医院治疗，等伤治得差不多了，向法院提起诉讼，要求民警赔偿损失。法院将民警叫来，民警说："枪是我打的，但不应该由我赔偿。因我是在执行制止犯罪、捉拿犯罪嫌疑人的警察的职务，执行职务的结果不应由我个人承担。"法院一听有道理，就将铁路公安分局局长找来，讲明情况，要求公安分局赔偿损失。公安局长辩解说，同样不应由分局赔偿。其理由有两点：第一，铁路民警是在下班期间所为的行为，应当属于个人行为；第二，铁路民警所管的事不是铁路上的事，而是饭馆吃饭人的事。"铁路警察管不着这段"，应当算作个人行为。基于这两点理由，应该由铁路民警赔偿损失，而不应由铁路公安分局承担责任。法院一听，公安分局局长讲得似乎也有些道理，这样问题就出来了，到底应该由谁来承担赔偿责任呢？这个问题的解决，就需要在行政法上明确二者之间的关系。公务员与国家或其所在机关之间的关系在行政法上定义为职务委托关系。国家公务员接受国家的委托，担任国家行政职务，即与国家之间产生一种法律关系--国家职务关系。国家为使公务员有效地完成工作任务，赋予其各种相应的职务上的权利，同时，公务员接受国家的委托，就必须履行其职责，努力完成工作任务，这是公务员对国家应当履行的义务。这种职务关系，在法律上其性质为委托关系，它是按照委托关系的原理来处理的。国家公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政职权，其行为的结果归属于相应的行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织之间发生的关系，而不是国家公务员与相对人之间发生的关系。国家公务员在行政管理关系中并非作为一方当事人出现，因而不具有一方当事人的资格。在行政诉讼中，国家公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。根据《行政诉讼法》的规定，只有公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼，取得行政诉讼的原告资格；只有作出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改变原具体行政行为的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。职务委托关系只是说明公务员与国家之间关系的性质，这样一种性质的关系，到了实践中，立刻遇到一个问题，就是公务员的双重身份问题，上述案例也正是集中说明了这一问题。人民警察上班穿上警服是国家公务员，下了班，换上便衣是普通公民，一身而二任。由这种双重身份也就导致双重行为。穿上警服，执行职务，是执行公务的行为；换上便服，到商店购买东西，是个人行为。两种行为集于一身，但却是按照不同的规则，所带来的结果也有所不同。个人行为应由个人承担责任，执行职务的行为应由国家或其所在机关承担责任。因此，必须要对两种身份、两种行为加以区分。
责任编辑：张瑶
您现在的位置： 