开发商暴利惊人 国家应建非盈利住宅建设机构

　　作者： 刘小石

　　住宅是城市居民体积最大、价格最昂贵的生活必需品，住宅建设的重要性不但与人们的生活密切相关，与城市环境的优劣密切关联，而且是事关国家社会长治久安的大计。目前城市住宅的售价居高不下，且质量欠佳，多数居民难以承受。这种状况尤以大城市更为突出，业已成为重要的社会问题。

　　为此，中央政府两年来大力进行了宏观调控。目前采取的政策是，运用政府调控和市场机制两个手段，保持房地产投资合理规模，优化商品房供应结构，加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平。

　　如果达到了这个目标，使房价不致过快上涨，但房价还是要有一定的上涨。就是说高房价仍将继续存在，而且还可以不过快的上涨。这就很难保持“合理的价格水平”。

　　中央政府采用了大力度的宏观调控手段，却对房地产的高售价未能奏效，其原因非常值得研究。

　　把住宅建设任务都下放给开发商的后果

　　市场经济的一个重要的优越性是鼓励公平竞争，优胜劣汰，这对于可以重复生产的工业产品的效果是明显的。但是，建房不可缺少的土地是不可再生的，对于一些城市地区来说，某些土地还具有区位优势，这也是不可再生的。所以，对于一些土地资源紧张，交通欠发达的城市地带，房地产业实际有相当的垄断性，难以重复地生产出同样的产品，在这个范围内，市场经济公平竞争的优越性在相当程度上已不复存在。

　　面对政府的宏观调控，土地持有者，具有一定区位优势的房地产开发商，并不受宏观调控的制约。因此，采用市场经济和宏观调控的手段抑制高房价是难以奏效的。把为居民提供住宅的任务下放给市场，由开发公司来提供，盈利性企业与大多数居民公益性的住宅需求就必然发生矛盾。多年的实践证明，仅仅依靠市场的做法，对于建筑业，对于诸多写字楼、旅馆、商场和高级住宅等类型建筑的发展是有效的，却不能解决多数居民住房难的问题。

　　另外，房地产追求利润最大化的目标与广大居民居住的要求严重脱节，这在市场经济建设的初级阶段和土地供应不充裕的条件下更为明显。一个城市的住宅供应应该与居民的收入状况相匹配，毕竟高收入者是少数，中、低收入者是多数。此外，还有一部分收入更低，需要救济的居民。这意味着城市政府除了应提供可购买的商品房外，还应满足不同标准的出租房的需求。但是目前的供应与需求却相差很大，甚至可以说恰恰相反。

　　按照北京市2006年住宅供应的统计，面积90平方米以下户型的住宅占16.17%，大大低于居民的实际需求。这是因为大户型的高级住宅，可以高价出售，同时大户型住宅的进深可以加大，在同样的用地上可以提高出房率。由于这样盘算的开发商相当多，大户型高级住宅的供应就大大超过需要，市场经济固有的盲目性、自发性和滞后性的弊端就充分显示出来。

　　这种大大超过本地购买力的住宅供应，很容易导致泡沫经济。由于北京周边的省、市、自治区已形成富裕阶层，这些过多的大户型高级住宅就卖给外地有钱人作为投资使用。有报道称，他们大多数用现金一次性付款，不用银行的抵押贷款。

　　据税务部门介绍，山西关闭了2900个小煤窑，矿主们用卡车拉着退还的资金到北京来买房，导致税务部门收税困难。北京市外地购房的占33%，这还不算多，上海外地购房的占56%，成都也达到40%，都比北京多。

　　由于这种情况普遍存在，于是在尚未卖掉的“空置房”之外，又增加了一个叫作“闲置房”的新品种。对此有一个解释，即住宅有两种功能，一是“居住”，二是“投资”。但这种对消费品的“投资”并不能用于再生产和扩大再生产以增加社会财富，这是一种“囤积居奇”的行为，一旦物价下跌，这种“投资”的“功能”也就不复存在了。把这么多的宝贵的城市用地和大量的人力、物力用以为富有的投资者牟利难道合理吗？应该说这是过去片面追求经济效益和把住宅建设的任务都下放给开发商造成的后果。

　　房价存在大幅度降低的空间

　　目前的房屋售价远远超出了造价，售价与造价相背离，开发商可以赚取超额利润。对于许多大中城市来说，现在的房价客观上存在着大幅度降价的空间。

　　以北京的情况来说，在1992年，大兴县的房价比较低，每平方米800元，但销售困难。因为在北京的各郊区县中，大兴县离市中心区最近，购房者都愿意买市中心区的房子，而远郊的密云、昌平等区县由于距市中心远，居民只能买当地的房子，住宅销售就比较容易且售价也可以较高。

　　1992年二环路正在改建为全线立交的快速路，北京市建委就通知大兴县停止住宅的销售，因为二环路改建完工以后，从大兴到复兴门，汽车只要二十几分钟就可以到达，住宅售价即可以提高。开发公司和地方政府都愿提高住宅售价，而那时的开发公司大都是地方政府办的，房地产的经营也是地方政府的一项生财之道。

　　1992年的物价比现在低，如果按照物价指数计算，当年每平方米售价800元，折合为今天的物价指数则应为每平方米1600元，可见存在着巨大的降价空间。据2007年3月14日中央电视台的新闻报导，广州市单位自建房房价是每平方米2000元，而广州住宅的平均售价是每平方米7000元。这表明一些大城市目前住宅每平方米数千元甚至上万的售价是大大超过了住宅的造价，存在着很大的超额利润，因此也存在售价大幅度下降的空间。这就有可能为居民提供可以买得起的体面的住宅。我们应当研究实现这种可能性的途径，制定相应的住宅建设政策，使这种可能成为现实以为民造福。

　　从历史的经验中寻求降低房价的办法

　　在上世纪80年代住房制度改革以前，城市居民的住宅，主要由单位提供，属于福利分房。这些住宅的建设由政府计划部门计划安排。各单位取得计划部门批准的计划任务书后，城市规划部门即据此划拨住宅建设所需用地。这个计划任务书既包括建设所需的资金和国拨三材(钢材、木材、水泥)，也包括建设用地。有了这些必需的条件，许多年来各单位自行组织实施住宅的建设。

　　以北京的情况来说，到上世纪60年代就发现有不少单位只建居住类房屋，造成一些住宅区缺少必需的生活服务设施，如学校、幼儿园、商店等，使居民的生活遇到很大困难。

　　为了安排必需的生活服务设施，需要施行统一、成片的建设，1966年北京市政府为此成立了市建委下属的统一建设办公室(下称“统建办”)，负责住宅区的统一建设。各建设单位把计划任务书交给统建办，待住宅区建成后，由统建办把住宅如数交给各建设单位。统建办属于政府机构，只收取管理费，不盈利。

　　到了上世纪70年代末，统建办也遇到了一些困难，由于看起来是政府机构在建住宅，于是就有政府机构前来索要住宅，这使统建办难于应付；此外，有的人认为这个办法对于政府来说只是服务，没有什么好处。于是几经反复，到1980年就取消了统建办，把它改成了市建委下属的城市建设开发公司，各个区、县也陆续成立了下属的房地产开发公司。住宅建设的用地也逐渐不再划拨给建设单位，而是成片地划拨给了开发公司。

　　这样，就把不盈利的从事服务的政府机构改变为从事经营可以盈利的企业。这对于地方政府确有相当的“好处”：便于提供市政设施建设所需的拆迁用房；地方政府可以支配获取的利润；可以用富余的房屋缓解某些住房困难。这对地方政府来说，在财政收入不宽裕的情况下，还是相当有益的。

　　实施了住房制度改革后，把成为各个单位负担的福利分房和平均主义改掉，这是正确的，但同时也把以建设成本出售住宅的办法改掉了。这样，住宅的售价由市场决定，由开发商操办，追求最大利润，就造成了今天的高房价。

　　对于高标准、大户型的住宅实行市场定价的办法，由开发公司提供，可能是适当的。但这对于中、低收入的居民来说则是难以承受的。

　　如果对中、低收入居民仍采用政府的服务型机构负责建房，政府以优惠价供应建设用地，按照建设成本提供住宅，住宅的售价就可以大幅度下降。这种在北京实行多年的办法，实为具有社会主义性质的住宅政策，是应该予以保留而不应废除的。

　　实践证明，把大多数家庭的住宅问题，交给谋取最大利益的开发商去安排操办，如果还不是像孟子说的“以若所为，求若所欲，犹缘木而求鱼也”，那也是自寻烦恼。在这样的机制下，政府的政策制定者们费尽心思，也只能是修修补补，难以解决问题。

　　在经济体制改革、政企分开、权力下放的过程中，各级政府把那些不该管、管不了也管不好的事情放权给企业，使企业能够自主经营，是完全必要的。但是，把政府应尽的职责也放掉，下放给开发公司去主办，那就是失职了。现在，政府应收回这个权力，把国有的开发公司改为非盈利的服务性政府机构，并由政府提供优惠的建设用地，把向多数居民提供他们可以负担的优良住宅的责任切实担当起来。同时根治炒卖地皮、推高房价的现象，并把这项任务列入各级地方政府的重要考绩指标。

　　新加坡“居者有其屋”的启示

　　寻求降低房价的办法也可以在总结自己经验的基础上，借鉴国外经验。新加坡的“居者有其屋”计划是值得研究的。

　　新加坡的住宅分为两大类：“组屋”和“私宅”。“组屋”是政府通过其所属的建屋发展局提供的廉价公共住宅。“私宅”是私人房地产商投资兴建的按市场价销售的高级住宅。

　　新加坡政府很早就设立了法定机构——建屋发展局负责建设“组屋”，在政府征用土地的基础上，以福利价为广大中、低收入者提供住宅，以实施“居者有其屋”计划。

　　新加坡在上世纪七十年代初就制定了法律，授权政府为公共用途征用土地并规定了土地的赔偿标准，建立了强制性的储蓄计划，利用公积储蓄作为购屋资金，制定了一系列有效的管理办法。

　　新加坡的领导人李光耀说：“我想不出有什么理由让私人地主从土地的增值中获益”，“我们信奉社会主义，相信人人平等”，“我们必须确保国民收入适当地重新分配，以抵消自由市场竞争下出现极端后果。在为教育、住房和公共卫生等方面提供津贴，从而提高人民谋生能力的政策显然是必要”。

　　多年来，新加坡的“组屋”不但数量持续增加，家庭居住面积逐步增大，质量也不断提高，不但中、低收入者可以买得起，还成为环境优美、生活便利的宜人住宅区，形成了漂亮的城市景观。

　　截至1988年，建屋发展局为88%的人口提供了住宅。到2000年，新加坡92%的家庭拥有了自己的住宅，88%的家庭居住面积在四室以上。这种以福利价提供的“组屋”的重要特点是以建房的成本价出售给居民。

　　多年担任新加坡建屋发展局局长的知名建筑师刘太格先生曾对笔者说，建屋发展局建造“组屋”是不盈利的，不但不赚钱，每年新加坡政府还要拨一笔钱，要求建屋局用于“组屋”的建设。住宅与教育、公共卫生得到了同等的对待，都享受到了政府的津贴政策。这种在政府征地条件下，以建房成本价向居民提供住宅的办法，与北京市过去曾经实行很多年的由政府划拨用地，由统建办提供按成本价出售的住宅的办法是相似的。可见，这种按成本价售房的政策，应在今后深入的改革中予以保留、发展和完善。

　　建立完善主管住宅建设的政府机构

　　为城市居民提供住宅是一项涉及面广、问题复杂、难度大且长期的重大任务，也是许多国家面临的难题，国际学术界称其为“住宅问题”，需要具有权威的政府机构和专门知识的人员来从事深入的调查研究，制定政策、计划和相应的措施，为政府决策提供可靠的依据。从中央到地方政府都应设立这样一个机构。

　　以北京为例，北京市的住宅任务与建委、规委、国土、发改委等多个部门都有关系，但都只是涉及这些部门业务范围的一部分，是“铁路警察各管一段”，出了问题找不到一个全面负责的部门。北京市政府也设立过“房改办公室”、“保障性住房办公室”等机构，但都是只管局部问题的“办公室”，没有一个专职的机构负责。政府要切实承担起为居民提供价廉、物美的住宅，就需要设立专职的、具有专门知识的属于政府正式序列的住宅局来统筹策划，成为政府决策和实施的强有力的行政机构。

　　对于这项重大的改革，中央政府主管制定政策的机构具有十分重要的作用。不少大中城市地方政府已从房地产业和土地批租招标中获得利益，又囿于任期的局限，不容易有长远观念，而获得丰厚利润的房地产业已经形成，因此深入进行改革的方案可能难以产生。若非中央政府痛下决心，实难收到成效。

　　这样，中央政府制定政策的职能部门就显得尤为重要。当前为中央制定住宅建设政策的机构是建设部住宅与房地产业司。现在采取的抑制房地产价格过快上涨，实为允许房价继续上涨的政策，是过于照顾了房地产商的利益，而忽视了居民的利益。这可能与机构的设置不当有关。住宅和房地产业不应该混同在一起，应该设立能为中国住宅政策谋划良策的专职的住宅局。所以这项重大的改革应从建设部开始。

　　房价居高不下，不仅是一些大、中城市的问题，现在业已蔓延到一些小城市。如果发展下去，势必影响到在城市化过程中成长起来的小城镇，因此这是一项全国性的大问题。这也是促进国民经济发展，有利于可持续发展的重要问题，因为房价下降，可建的住宅规模和可以售出的房屋规模就可以增大，而难以售出的空置房就可以减少，泡沫经济的危险也随之减少，同时还可以减少居民对购房困难的担忧，有利于扩大内需，促进经济发展。

责任编辑：虫虫