五、分级响应机制
　　应急机制的建立要遵循适度反应原则。对事件的严重程度估计不足、反应迟缓、第一救援力量不能满足应急需要可能会造成更大范围的人员伤亡和物质损失。对SARS 的最初反应、对印度洋地震可能造成的大海啸和对“卡特里纳”飓风的预警都是反应不足的典型案例。但是,对突发事件估计过重、反应过度一方面会占用大量的应急资源,影响到对其他突发事件的处置能力,另一方面也会造成大范围的恐慌心理,并在恐慌心理的作用下采取过激的非理性行为,引发严重的后果。因此发生突发公共事件后的应急响应也是按照分级管理、分级响应,自下而上的程序进行。按照我国现行法律与政策的要求,应急预案按照制定部门与组织的级别起码分为五个层级,即中央政府层级,省、自治区、直辖市政府层级,地、市政府层级,区、县政府层级和企事业单位层级。有的学者建议在中央政府层级和省级之间添加区域级应急预案。[7 ]突发公共事件的严重程度、可控性、所需动用的资源、影响区域的大小等因素决定了分级响应的范围。应急响应过程包括接警、响应级别确定、预案启动、应急行动、应急恢复、应急结束等几个过程。根据北京市的具体情况和突发公共事件的特点,应急响应可以分为两个级别:
　　(一) 基本响应
　　当确认突发公共事件即将或已经发生时,事发地应立即做出响应,按照“统一指挥、属地为主、专业处置”的要求,启动相应级别的预案,成立现场指挥部,指挥协调公安、交通、消防和医疗急救等部门应急队伍开展救援行动。现场指挥部应随时跟踪事态的进展情况,一旦发现事态有进一步扩大的趋势,有可能超出自身的控制能力,应立即向应急指挥中心发出请求,协助调配其他应急资源参与处置工作。同时向事件可能波及的地区通报有关情况,必要时可通过媒体向社会发出预警。
　　(二) 扩大响应
　　预计将要发生或已经发生特别重大、重大突发公共事件时,由应急指挥中心决定启动相应的应急预案。如果突发公共事件的事态进一步扩大,已经波及到本市大部分地区,造成的危害程度已十分严重,超出北京市自身控制能力,预计凭本地区现有应急资源和人力难以实施有效处置,需要国家或其他省市提供援助和支持,这时应向上一级政府应急管理部门请求援助,动用更多的应急资源,保证应急所需的各种人员、装备、物资、设施及以应急管理、技术和咨询工作的开展。 
　　六、保障机制
　　完善的保障机制是突发公共事件应急救援的顺利进行的基本条件。应急反应需要法律、技术、资金、物资、人员等方面的广泛支持保障。由于突发公共事件是一种非常态事件,如何保证各种保障的可靠性(即在紧急状况下能够有效发挥其作用的可能性) 就成为一个值得注意的问题。理论上讲,应急保障最简单的模式考试，大网站收集就是储备足够数量的各种应急资源以备不时之需,例如我们为了扑救火灾而建立的城市消防网。但这种模式在实践中却可能由于使用效率、有效期限等方面的问题而无法实施。特别是在一段较长的时间内没有发生突发公共事件的时候,无论是公众还是政府都会认为这种储备是一种资源浪费而更倾向于将其削弱甚至取消。[8 ]为此,建立“一物多用、平战两用”的保障机制具有更高的效率和社会可接受度。目前我国很多消防站不仅承担火灾扑救的任务,而且也越来越多地参与到化学危险品泄漏事故以及群众的各种求助(如开锁、送水等)的处置中。保障机制并不仅仅是大量救援物资的储备,而是通过物资储备、财政预算、与相关部门签订协议等方式为应急救援提供各种保障。
　　(一) 立法保障
　　突发公共事件的应急救援必须依法开展,相应法律法规是其重要的支撑和保障。构建和谐社会必须充分发挥立法在调节利益冲突方面的重要作用,通过制定规则来协调和解决不同利益主体的冲突,实现良性的利益博弈。社会关系的诸多利益主体的和谐共处乃是立法的理想目标。目前我国的应急预案框架体系已初步建立,出台《紧急状态法》、建立应急管理法制体系成为当前应急管理的重中之重。我国现行宪法只是规定了全国人大有权决定战争状态的宣布、决定全国总动员或者局部总动员、决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严,规定由国家主席发布戒严令、宣布战争状态、发布动员令,而对于自然灾害、瘟疫或其他紧急状态没有涉及。紧急状态立法就是对上述紧急状态出现后,有关国家机关依据宪法赋予的紧急授权制定应急性法规,协调紧急状态时期政府权力与公民权利之间的关系,动员国家、地区和社会的资源和力量对付危机,以控制紧急局势。若紧急状态解除或消失,可视情况决定终止该紧急法规的效力。从国际经验看,国家紧急状态立法有助于明确危机状态下政府的责任、权力和可以采取的应急处置措施,有助于恢复正常的社会秩序,有助于保护公民的基本权利。
　　(二) 信息保障
　　准确及时的信息是进行指挥决策的必要基础,而突发公共事件的突发性和不确定性,导致了应急处置工作中信息的不充分,因此信息保障机制就显得十分重要。信息保障机制一般以应急联动中心为基础,成立信息综合管理平台,形成以信息监测、信息报告、信息共享、信息分析、信息发布为主要构件的信息保障机制。对相关突发公共事件的信息进行收集、分析和处理,按照早发现、早报告、早处置的原则,预测可能发生的情况,及时上报应急指挥中心,并按照预案的规定组织有关单位、职能部门和专家拟写新闻统发稿、专家评论或灾情公告,以适当的方式向媒体和市民发布相关信息。各突发公共事件专项指挥部应逐步建立和完善应急指挥基础信息数据库,包括各类事故隐患和危险源监控数据库、统一规范的专业数据库、基于空间位置的应急预案库、应急决策咨询专家库、辅助决策知识库以及危机管理信息资源目录体系,并进行及时的维护更新,确保数据质量。
　　(三) 工程保障
　　应急处置的工程保障涉及抗震、防汛、民防、防护林等防护工程的建设和应急维护,城市紧急疏散避难场所和相关工程的建设、维护和管理,煤、水、电等生命线工程在非正常状况下的运行与维护等方面的内容。工程保障是提高城市的备灾抗毁和生存防护能力的重要基础。2005 年8 月由于卡特里娜飓风造成新奥尔良市防水堤多处决口,整个城市成为一座“潮湿的坟墓”,反映了该市在应急工程保障方面存在严重的缺陷。飓风过后,大量无家可归的人聚集在体育场、会议中心等避难场所中,又由于避难所的设计和管理等问题引发卫生、治安等方面的问题。我国的一些地方已经开始建造类似的避难场所,但对进入避难所的人员数量、进入方式、滞留时间、治安问题等都缺乏科学的预测评估。重庆天元化工厂发生泄漏事件后,近万名被疏散出来的群众只能在大街上过夜。此外,很多城市的生命线系统即使在正常状况下也是整个城市的“软肋”,紧急状况下不仅要保证城市居民的正常生活,而且要保证应急工作的各种需要,其要求之高,难度之大,可想而知。应急管理部门必须根据应急救援业务需求,
　　采取平战结合的原则,配备现场救援和工程抢险装备和器材,建立相应的维护、保养和调用等制度,保障各种相关灾害事件的抢险和救援。同时,应注重城市应急工程设施建设,组织实施注重形成各有关职能部门要加强防护工程、生命线工程的管理和维修,对陈旧老化的工程和设施应有计划地加以改造。此外,突发公共事件可能会造成现场交通设施的破坏,为保证处置的正常进行一般都需要在现场及相关场所实行道路交通管制,必须根据需要和可能开设应急救援“绿色通道”,尽快恢复被毁坏的公路、交通干线、地铁、铁路、空港及有关设施,保障交通路线的畅通。必要时,可紧急动员和征用其他部门及社会的交通设施装备,为紧急处置工作提供快速、高效、顺畅的道路设施、设备工具、运行秩序等交通保障条件。根据各城市的发展状况和需要,应考虑购置和配备应急专用直升机。
　　(四) 物资保障
　　突发公共事件会严重影响受灾区的反应能力,在极端的条件下甚至会影响周边地区的反应能力,必须保证各种应急物资如水、临时帐篷、被单、食品、发电机等的必要供给。美国的联邦反应计(FRP ,Federal Response Plan) 规定:处于高危险地区的居民和个人应对灾害有所准备,并保证至少72 小时内能自给自足。地方志愿者机构应尽可能提供最大限度的食品、住所和灾害急救服务,制定在灾后72 小时无外援的情况下照常提供上述服务的计划。应急处置一方面要满足受害者的安置,另一方面要开展及时的搜救和恢复重建工作。特别是在建筑物倒塌的情况下,会有大量受害者需要援救和医治。在受困72 小时后,受害者的死亡率会急剧提高,所以搜寻和营救行动必须及时开展。为确保救灾所需的物资器材和生活用品的应急供应,必须建立健全救灾物资储存、调拨和紧急配送系统,积极培育和发展经济动员能力。在保证一定数量的必需救灾物资储存的基础上,积极探索由实物储备向生产潜力信息储备,通过建立应急生产启动运行机制,实现救灾物资动态储备。对储备物资的管理要积极防止储备物资被盗用、挪用、流散和失效,一旦出现上述情况,要及时予以补充和更新。相邻地区可以建立物资调剂供应的渠道,以便在紧急情况出现时,迅速从其它地区调入救灾物资。此外,应急的物质资源也可依据有关法律、规定,及时动员和征用社会物资。
　　(五) 资金保障
　　应急机制的运行有赖于及时、充足的资金保障,必须建立突发公共事件应急基金监管、民间援助和社会救济等方面的制度,把应对突发公共事件所需经费纳入年度财政预算。对灾害事故紧急处置工作所必需的专项资金,应根据《中华人民共和国预算法》有关条款,每年按照财政支出额的适当比例安排政府预备费,作为公共财政应急储备资金。在一般支出预算中增设突发公共事件应急专项准备资金,并根据公共安全应急管理的需求,逐步提高资金提取比例。发生突发公共事件后,一方面应根据实际情况调整部门预算内部结构,削减部门支出预算,集中财力应对突发公共事件;另一方面经政府批准启动应急专项准备资金,必要时动用公共财政应急储备资金。按照“急事急办”原则,简化工作环节,确保应急处置工作的顺利进行。此外还可以在资金保障机制中利用风险转移,鼓励自然灾害多发地区的公民、法人单位和其他组织购买财产和人身意外伤害保险。从事高风险活动的企业应当购买财产保险,并为其员工购买人身意外伤害保险。也可以根据有关规定接受各方面的资金援助如赠款、贷款、直接支付等。
　　(六) 队伍保障
　　公安、消防、交管、医疗急救、市政等队伍是基本的抢险救援队伍,武警和民兵预备役部队是抢险救援的后备力量。人防、地震、防汛、森林消防、矿山、建筑工程等专业救灾队伍,是突发公共事件应急行动的骨干力量。各专业部门要落实先期处置队伍和增援队伍的组织保障方案。进一步优化、强化以消防等专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急抢险救援队伍网络。各类抢险救援队伍要合理部署和配置、配备各类先进的救援装备、器材和通信、交通工具,制订各类应急处置专业技术方案,并积极开展专业技能培训和演练;全市定期组织跨部门、跨行业的综合性减灾演练,以加强组织协同和各专业保障,提高队伍快速反应和协同作战能力,确保队伍遂行和完成抢险救援任务。
　　社区和志愿者应急队伍是专业应急队伍的必要补充,要健全社会动员机制,发挥机关、企事业单位、城市社区、公益团体等社会力量的作用,组建具有一定救援知识和技能的志愿者队伍,以在第一时间减少突发公共事件的损失。各类应急处置队伍要结合本单位的工作和生产,积极开展专业技能培训和演练。市应急委员会办公室应定期组织全市跨部门、跨行业的应对突发公共事件的演练,检验应急队伍的快速反应能力,提高各部门之间协调配合和现场
处置能力,实现对突发公共事件管理的规范化和程序化。
　　(七) 医疗救护保障
　　应急医疗救护工作必须坚持“救死扶伤、以人为本”的原则。发生灾害事故后,必须快速组织医疗救护人员对伤员进行应急救治,尽最大可能减少伤亡。根据“分级救治”原则,按照现场抢救、院前急救、专科医疗救护的不同环节和需要组织实施救护。发生重特大灾害后,医疗救护队伍要迅速进入救灾现场,对伤员实施包扎、止血、固定等初步急救措施,稳定伤情、运出危险区后,转入各医院抢救和治疗。化学事故、放射性污染事故的伤员应先安排进入相应的专业医院救治。要根据灾害事故的特性和需要,做好疾病控制和卫生防疫准备,并严密组织实施。
　　(八) 治安保障
　　突发公共事件发生后,由属地公安部门和基层政府负责治安保障,立即在突发考试，大网站收集公共事件处置现场周围设立警戒区和警戒哨,做好现场控制、交通管制、疏散救助群众、维护公共秩序等工作。严惩趁火打劫和制造事端的犯罪行为,加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资设备的防范保护,确保紧急处置工作有序进行,救灾物资、装备免受人为破坏,社会秩序保持正常。如现场有起火、存有易燃易爆危险品、漏电、漏水、漏气等情况发生,现场先期处置人员要立即通知有关主管部门实施灭火、排爆、断电、断水、断气等措施,清除现场危险品,避免次生危害的出现。
　　突发公共事件的应急处置工作涉及众多的组织和部门,对处置的要求也是多方面的,需要在短时间内组织大量的人力、物力、财力开展全方位的应急处置,这就需要依靠科学合理的应急机制。我国的应急管理刚刚起步,对应急管理的研究可以吸取国外的相关经验和教训,并充分考虑我国的具体情况,尽快建立完善的公共安全应急机制,以应对传统安全与非传统安全因素对构建和谐社会造成的影响。

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责任编辑：虫虫