1、发展小城市的战备思考 1.1、经济发展与城市化的辩证思考
生产力的发展是城市化的经济基础。据世界银行统计分析，国民生产总值（GNP）200美元时，城市化水平约22%，200~1000美元时为20%~40%，1000~4000美元时为40%~60%，城市化是和经济发展密切相关的。因此绝不能把城市化水平作为独立的指标来推进城市化的进程。人口进入城市和如果得不到就业，是无法巩固的。正如1958年大跃进之后，不得不将2000万城市职工下放回乡。脱离经济的发展谈城市化就如拔苗助长，终难持续发展。
但是随着短缺经济时代的结束，经济发展的主要矛盾已经从供给约束转向需求约束，这使人们思考城市化对经济发展的反作用问题。进而注意到了加快小城镇的发展，推动农村城市化进程，对启发市场，扩大内需的作用。“中国的城市化政策第一次从其核心政策的配套层次上升到核心政策层次，成为能够在提高生产效率，扩大国际市场和提高消费效率，扩大国内市场两个方面同时发挥重大作用的政策选择。”
1.2、城市化滞后于工业化将阻碍经济的发展
中国的改革始于农村，改革开放使农民长期被抑制的积极性喷发，冲破了城乡隔离、工农隔离的二元经济体系，大量农村剩余劳动力转向第二产业，走上了富有中国特色的农村工业化道路。为了减少初期的资本投入，充分发挥农村土地资源和劳动力资源的优势，以离土不离乡的模式，发展乡镇企业，吸纳了近1.5亿农村劳力，乡镇企业迅速形成我国经济的半壁江山，这是中国农民的一个伟大创举。
但是农村的工业化并没有带动城市化的相应发展。城市化带后于工业化这个矛盾日益突出。这又反过来阻碍了工业化本身进一步发展。
由于“离土不离乡”、“进厂不进城”的工业化模式。（1）造成村镇工业分布散乱无序、经营手段原始、技术质量低、规模小、效率低、管理水平难以提高。随着短缺经济时代的结束，市场从卖方转向买方，许多乡镇企业失去竞争力处境艰难。（2）分散布局无法集中统一进行公共基础设施建设，污染点多面广难以组织统一治理，已严重威胁着生态环境，危及人们的生活。（3）土地资源浪费，由于工厂分散在各村各镇，自有土地难免大手大脚多占土地。（4）是离土不离乡，在发达地区亦工亦农家庭蜕变为业作农民。因为家庭收入的提高根本不指望农田的收获，于是不可能有积极性去实现农业的现代化，甚至出现耕地抛荒的现象。（5）“进厂不进城”，大量非农人口滞留农村，他们虽然已务农经商，但依旧过着农耕朝代的生活；“日出而作，日落而息”。区别仅是作在车间、息有电视，难以组织形成现代化的生活，村镇生活内容单调贫乏，诱发不了消费行为。广大农村市场不起动，企业产品难销售，严重阻碍了第三产业的发展。
一般乡镇规模为3.0万人左右，镇区人口不过几千人，规模小的城镇要“现代化”不得不实施几个一的小而全的对策：“一条商业街，一个广场，一片公园，一家娱乐中心、……”。城镇铺上柏油路、装上路灯、种了行道树，设置果皮箱。虽有城市的外观，却没有城市生活的内在魅力和气氛。人气不旺，行人稀落、夜幕未降、店门早闭，毫无诱发消费的环境和气氛。据研究，亚洲四小龙每增加一个第二产业就业岗位，相应增加1.5~2.9的第三产业就业岗位，而我国仅0.6，相差近6倍之多。显然，城市化水平不提高，第三产业业则没有生长发育的土壤，消费市场不扩大，第二产业自然受市场规模的制约也得不到发展。
1.3、加速城市化，是经济发展的突破点
中共中央十五届三中全会指出：“乡镇企业异军突起，带动农村产业结构、就业结构变革和小城镇发展开创了一条有中国特色的农村现代化道路……”
经过近年的经验总结，随着短缺经济时代的结束，“离土不离乡”“进厂不进城”的乡镇企业优势逐渐减弱，弱势日渐暴露。一种经济结构的模式相应存在着一种发展的空间；当它发展的空间趋于饱和时，就必须适时寻求突破；唯有新的模式才会有新的发展空间，这就要妹及时地调整策略。为加速实现现代化企业运作，在空间分布上应向城镇集中，使生产服务设施规模化、集约化、高效化、现代化。总之，工业不上规模、聚居不上规模、生产发展乏力、消费诱发乏力。为此，必须合理规划，采取有效措施，加速城市化，而加速城镇建设就成为经济发展的突破点。
据联合国统计分析：“世界上25个最有经济实力的国家，拥有世界上281个百万人口城市的70%”，“全世界24个亿城市人口占用20万km2的城市用地”。人均为83.3m2，仅是农村人口人均用地的1/2~1/3，而现代化基础设施，社会服务设施，因其规模，技术、管理水平高，使人均成本低。因此，城市化不仅是经济发展的必然现象，而且城市是最高效、最优分的经济、社会、环境的载体。
然而西方在实现城市化过程中，经历了先集中、后疏解再城乡一体化的三步曲，为此西方发达国家曾经为空洞化城市中心的复兴付出巨大代价。中国的城市化则应利用“后发之优势”，避免走西方的老路。中国的城市化是在具有现代信息技术、现代交通运输工具的历史背景下运作的，完全可避免先集中后疏解，这一曲折所付出的巨大的社会代价，尤其是在社会主义制度下，更可以避免自发的盲目和无序的城市化过程。
中国作为12亿人口的大国，既要有国际级的中心城市，也要有各种等级的城镇，承担不同的职能、协同互补。现代化经济需要强大的经济中心来带动整个地区的经济发展。而农业是国民经济的基础，“12亿多人、9亿在农村，是我的的基本国情”，“没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。”由于农田是不可迁移和叠置集中的，必然造成农业活动、农业人口分布的广域性。因而为农业生产服务，为农副产品服务的二、三产业也就必然是依托众多的小城镇。
当然小城镇要依托大、中城市，大中城市也必然以众多的小城镇为支撑。大、中、小城市形成一种群落结构，不同等级城市各自承担不同的职能，提供不同等级的社会服务，才能实现我国整体的现代化，实现我国经济的强劲持续的增长。
2、以倍数原则建构城镇体系结构 虽然大城市一般效率多比中小城市高，经济发展强烈要求有强大的中心城市以领导、辐射中小城市。但是，正如前面所分析，由于农业活动的广域性，它要求就近得到城市的服务，这就注定必然要由大、中、小城市形成一个有系统的整体。
2.1、结构的问题是城镇体系的关键问题
根据大量的实地调查和经验总结，当前的城镇体系结构中在等级结构、规模结构、职能结构和区域基础设施网络上都存在着严重的问题。最突出的问题是结构上的模糊性、连续性、造成等级不清、规模连续、职能雷同。中心城市的规模不够大，中心职能不强大，基层城镇职能彼此重叠，混淆不清，或造成重复建设，或造成建设空白。等级不明确，规模不合理、职能难发挥的问题，是城镇体系中的关键问题。
各地在总体规划中都重视编制城镇体系的规划，但由于在结构问题上缺乏理论的指导，往往也造成上述问题的普遍性。
2.2、城镇体系规划中的倍数原则
在城镇体系中首先各种等级的城镇要有合理的级配以及与之相称的规模，以承担不同的职能，形成完整的体系覆盖全国。各等级城市各司其职，使城乡生产、生活得到整体的发展。随着经济走向全球化，作为12亿人的大国，必须要有若干个国际级的经济中心城市，成为全球经济网络中的重要节点。通过这些节点使中国经济融入全球的大体系中。这种国际经济中心的城市，没有足够大的规模（500万以上）是难以承担这重任的。
大城市病约不是固有的，大城市病的关键不在于大，而在于大的形态结构和投资结构。摊大饼的形态结构，和长期以来把公共基础设施的投资误认为是非生产建设，同时又实行先生产、后生活的方针造成城市投资结构不当，由此产生的大城市病是完全可以避免的。
当前，小城镇的级差不明显，不大不小的规模，使许多设施难以配套，配则不经济、无法维持，不配又影响生产、生活，破坏生态环境。就以配置污水厂为例、据目前的技术和装备条件，污水厂能勉强维持运行的最小规模为日处理1.2万t污水。若按人均日用水量250l的80%为生活污水量，则必须用水人口为5.0万人，若生活用水占总用水量的50%计，也得有2.5万人的城镇规模才能勉强维持，而污水处理厂投资费与运营费有着密切的关系，如0.4m3/s的污水处理厂是4.0m3/s的污水厂投资的2.6倍，而运营费则5.5倍！
为改变不大不小的不经济的城镇规模结构，就必须将连续型的结构，改变为级跳型的结构。为此各等级城镇间的规模应贯彻倍数原则。
以东部沿海人口密集地区为例，可以以5倍的原则来建构城镇体系结构。即1600人（400户）的中心村，主要职能为第一产业。0.16万人×5=0.8万人为集镇，主要承担为农服务的第三产业职能，如城乡物资的交换，为第一产业服务的第三产业，如农机、化肥、种子、农保兽医以及相应的基本生活服务设施。0.8万人×5=4.0万人中心镇，则是最基层的综合性中心职能，是一般加工业的基地和具有较齐全的生活服务务业。4.0万×5=100万人，则是区域性（省市）中心城市。100万×500万人=500万人（中心城区人口），则是全国性或国际性的经济中心城市。上述当然只是一种理论的描述，特别对于底层的城镇最为敏感。在实际工作中一定要从具体地区的历史和现状条件出发，切不可当作机械的教条。
凡是发育较健全的有机体，它的结构必定越清晰，倍数原则就是为了使城镇体系结构清晰，职能明确，上述5个原则只是一个例举的理论表述，本质是合理规模、合理的分工和协作以引导城乡的健康发展。
2.3、倍数原则下城镇体系的支撑系统
上述倍数原则是保证城市体系的等级规模、职能结构的合理性。形成真正城镇体系需要合理、有效的支持系统，才能使各等级的城市真正组织成一个有效的整体，即区域的基础设施系统。倍数原则的本质是层次分明，科学合理的结构也为支持系统的科学合理提供了前提。
区域支撑体系中道路交通系统是最基本的，因为点靠线去编织成网，在道路交通系统的组织上，同样要体现层次分明、结构科学的精神。中心村间及和集镇的联系靠一般公路，以个人交通为主；集镇之间以及和中心镇间的联系靠等级公路，以小巴及个人机动车交通为主；中心镇之间及和区县中心的联系靠快速公路的大巴及个人机动车为主；县区中心城之间及和省市中心城之间的联系靠高速公路，力道交通为主；省市中心间以及和全国中心城市间的联系则靠高速公路、高速铁路及航空联系联系……。
当然还有其它区域性的基础设施系统来构成城镇系统，如区域供水、供电、排污等，还包括社会公共服务设施，如购物、医疗、教育、通信、休闲度假等都要有与之相配的分级配置，达到既有效又经济地提供各种生产、生活的设施。
倍数原则同样为这些设施系统层次分明的科学结构提供了前提。以污水处理系统为例，中心镇由于是集镇的数倍，就保证了足够的规模以配置有效的、可维持的污水集中处理系统。而中心村因其规模小就可以集中建设沼气发生站（如上海崇明县大兴镇前卫村），而集镇则根据其和中心镇的距离和规模，或纳入中心镇处理系统，或采用中心村镇类似的办法。
3、发展小城镇的对策 《中共中央国务院关于做好2000年农业和农村工作意见》中明确指出：“发展小城镇应坚持循序渐进，防止盲目攀比、一哄而起。应充分考虑现有小城镇的发展水平，区位优势和资源条件，以及今后的发展活力，选择已经形成一定规模、基础较好的小城镇予以重点支持，发展小城镇经济，加快小城镇建设。争取通过5至10年的努力，把一批小城镇建设成具有较强带动能力的农村区域性经济文化中心，使全国的城镇化水平有显著提高。”中共中央国务院2000年7月再次提出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，进一步提出“将一部分基础好的小城镇建设成规模适度，规划科学、功能健全、环境整洁，具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇发展成为带动更强的小城市。”
3.1、调整行政区划扩大乡镇规模
在我国尽管市场经济将不断发育，但行政力量仍然具有强大的组织、协调经济发展的功能，反过来行政权力的赋予也会影响这功能的发挥。乡镇规模过小，已严重制约了各方面的发展，必须调整行政区划，实行多镇合并，扩大乡镇的规模。
目前我国乡镇人口规模一般在3.0万人左右，正如前述，即使城市化达到60%~70%，城镇人口规模仅2.0万人左右，（况且还有部分人口将迁往大中城市），这样的城区规模只能搞“几个一”工程，搞小而全，重复建设，形不成真正的城市生活，第三产业难以发育。
乡镇规模小，必然造成财力分散，各自小本经营，结果处处星星，不见明星，难以集中力量，求得突破，这在经济发展的初级阶段，首先培植生长点是重要的对策之一。
目前我国乡镇的领导干部素质水平差异明显。乡镇数量多，干部队伍必然难以得到优质配置，能者得不到施展才能的空间，庸者因其小，也能得过且过，实行多镇合并，有利于精先生人员，提高效率，减轻农民负担。据报道：福建建阳368名”村官“挂冠归家，1000人的村行政干部为7人，而3000人以上的村，干部至多9人，减少35.7%，3年为农民减负百万元。
行政区划的调整是极敏感的问题，但为实施“小城镇、大战略”这一步是必然迈出的。事实上，这种调整历年都在进行，只是没有从战略的意义来认识。战略已定，剩下就是战术问题。
行政区域调整工作，实际在许多省市都已展开，如江苏省已拆并85个乡镇，常州市将原来的119个乡镇撤并为59个乡镇，常熟市将9镇一场合并为3个镇等点。
3.2、加快企业转制从内在机制上为工业集中的创造动力
工业的发展，在当前仍然是绝大多数乡镇发展的主要因素。中共中央国务院指出：“乡镇企业正处于结构调整和体制创新的重要阶段，面临许多新情况和新问题。”目前绝大多数乡镇企业因其发展历史背景，多集体经济，一般都在村镇属地范围内建设。这样就形成了企业强烈的社区属性，政企不分现象相当普遍，在企业经营上增加了许多不合理的社区，甚至是行政开支的负担，也影响了企业经营上的科学决策，造成了在企业机制上阻碍企业合理集中的可能。因此必然改制，淡化企业的“籍贯”，“出生地”意识。
根据在上海郊区乡镇企业近百的调查，选址原因前三位的是交通方便（23.9%）,本地企业（15.3%），政府指定（13.6%），明显反映了社区属性特征。但其中股份制、私营、三资企业则明显不同，前三位因素是交通方便（28.3%）、地价低(13.0%)，因劳力低廉、离市区近、政策优惠三项并列第三，各占10.9%。当前不少乡镇集体企业处境困难，有些工厂也在“下岗”、“归田”，但经历了第一次创业洗礼的人们绝不会甘心于永久“归田”，必将总结经验，酝酿着新一轮的创业，这是乡镇企业进行结构调整，体制创新的重要时期。应当积极引导，建立适应市场经济的有活力的所有制。这将必然会以市场力优化配置资源，有利于在最有利的区痊进行集中建设，形成工业园区，使城镇发展获得强有力的产业基础。
3.3、推进中心镇优先发展的有关政策
在当前，大力推进城市化的战略中，百事待发，加大力度推进中心城市的建设和发展的同时，对于量大面广的小城镇，则必然首先推动中心镇的发展。它是城市等级结构宝塔的基座，尤如树的根，从广大的乡村土壤中吸纳人口，不断向上部给养，其战略地位是明显的。
建制镇全国有5万多座，平均使用力量是下策，拖着巨大的身躯只能蠕动慢行，择优先行才是上策，鼓励有一定实力和有发展潜力的镇，优先发展。尤其应促进扩大镇的规模，才能真正发展带动周边地区，起到中心镇的作用。对于有基础，有规模的镇赋给优先发展的政策：
（1）土地权：优先保证下拨建设用地指标（给地票），允许在中心镇区集中使用，并利用土地权，建厂、迁厂、建房，吸引进镇。给地票就等于给发展权。
（2）财政权：达到规模的中心镇，在财政投入分成比例上给以倾斜，增强其财力，扩大其财权，享有一级财政。以财政贴息级引银行货款，进行非公益性城镇基础设施的建设和开发。
（3）行政权：达到规模的中心镇，提高一级行政级别，并赋予相应的待遇和权力。
（4）建设权：以中心镇为区域单元建设区域性基础设施，如建水厂，除中心镇区供水外，同时向集镇供水；建设污水厂将集镇污水汇集入污水厂；建路、环境整治等，上级政府优先给以专项建设拨款或贷款。
（5）与其相配套的，还应研究制定，鼓励农村人口迁到城镇的相关政策。例如：
研究农民进城，原宅基地、住房处理，以获得城镇住宅的优惠鼓励政策，缩短“空壳村”消亡周期，使土地尽快得到重新利用。研究原承包田流转的政策，如耕地货币化，土地入股的政策，使耕地得以实现城镇化的经营。
研究土地置换，鼓励异地开发非耕地资源，研究把一个乡镇，甚至县区的宅基地指标、公益性建设用地捆起来集中使用。 研究农民进城，猁城镇户口、就业、上学的鼓励政策，同时制定农业专业户规模化的鼓励政策。
建立农民进城的社会保障体系，首先建立最低生活保障线，有条件的逐步建立失业保险、医疗、工伤保险。从城镇建设费用和农村土地流转金中撮相应比例作为保险基金。
上述有关政策的探讨和制定、实施，正如江泽民同志在中共中央举办法制讲座上的讲话中所提出：要把在农村改革和建设实践中行之有效的方针政策，已经成熟的经验上升为法律”。
城市化研究是一个老命题，但以往多侧重研究经济发展对城市的支持作用。近年来，在经济发展中出现的问题逐渐发现城市化滞后于工业化对经济发展的制约作用，有人称之为“城市短缺病”。于是人们开始转而侧重于研究城市对经济增长的推动作用。有人估计、城市化率提高10%，这是一种新的战略思考。
责任编辑：xiaohan
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