由地方政府设定贫困线，从而估算贫困人口人数并确定救助对象，事情本应如此。中国是一个人口众多、幅员辽阔的国家。消费结构、物价和人均收入（生活标准），省与省之间、同一省份的市与市之间，都会有很大的不同。在原则上，当地的贫困线，应该是通过统计基本生活必需品和服务的支出来设定的。但是，设定贫困线的市、区政府，同时要负责此项救助制度的经费。因此，当地贫困线的设定参杂着对财政支出的考虑。一般的看法是：经济不好的城市，迫于公共财政的压力，将贫困线设定的太低而不能确保基本生存条件。

　　将贫困标准加以区分，分为诊断性贫困线和用于确定救助的贫困线，这一想法是很有道理的。前者可用以评估目前救助工作的效果并为今后确立一个目标。有些全国性的组织，如国家统计局，计算贫困线的目的只是为了估算贫困人口的人数。这些贫困线是用作计算基准的，其价值是有限的，因为这些贫困线在价格和消费结构上不反映地区之间的差别。

　　下面是需要进行的工作：

　　⑴．以估算贫困为目标，开展标准化的调查统计。

　　⑵．编制详细的全国性指导框架，供各市政府用作贫困线的计算。

　　⑶．计算出诊断性贫困线，其中不仅有针对全国的，而且有针对各省以及省内各地区的。

　　救助不充分

　　最低生活保障制度只局限于补足家庭人均收入与贫困线之间的差额。与一些国家不同，这里的救助不考虑根据家庭成员的人数（规模效应）以及他们的年龄而进行调整。其中的原因是：这项制度从其出台到管理对地方政府已是一个不轻的负担了。

　　最低生活保障制度对个人实际的救助水平是很低的。2000年1月至9月，平均救助金额仅为75元∕人∕月。有两个因素对这个问题产生影响。第一，家庭人均收入常常是以“推算收入”，而不是以实际收入为根据而计算得出，这有助于不超出有限的预算。第二，衡量是否符合救助条件的贫困线，在许多地区设定得太低。在原则上，这些问题通过下述途径是可以得到解决的：制定出以提供救助为目标，用于估算实际收入和计算贫困线的全国性指导方针。

　　但是，这项制度在向城镇贫困家庭提供救助时，面临两个主要缺口。这两个缺口限制了它作为社会安全网最后手段的有效性。

　　第一，与失业保险不同，这项制度未提供健康保障，甚至没有大病保障。一般认为，贫困线应该包括对医疗保健开支的补贴。但是，这种补贴纯粹是概念上的东西，并未根据受助者的健康状况而进行调整。有大量事例证明：这项制度的受助者（许多人患有慢性病）和其他低收入城镇家庭的成员有病硬撑着而不愿去医院接受必要的治疗。因此，设立经家庭经济情况调查后提供的免费医疗保障是很有必要的，以此覆盖有严重疾病的城镇人口。应当说这是救助工作的重点。

　　第二，教育费用近几年增加很快，成了城镇中有小孩的低收入家庭的沉重负担。他们面临着这样的困难选择：紧缩已经相当低的日常开支，给孩子安排适当的教育，或者是减少教育费用。因此，设立教育基金，救助低收入家庭的学龄子女，是有充分理由的。

　　救助与鼓励工作积极性

　　在市场经济背景下，与社会福利制度相对应的一个核心问题是：如何保护那些有能力工作的个人不至于陷入贫困的同时还要鼓励他们参加工作。 在过去，解决此问题的办法是向他们提供工作岗位，不过现在这种方式不那么行得通了。这一问题目前还没有摆上议事日程，因为失业和下岗的人数急剧增长，另一方面，工作岗位明显难以找到。但是，不论是救助制度还是失业保险，都将不得不针对这个问题制定相应的措施，从而促使和鼓励那些有能力工作的个人，通过工作挣钱或自谋生计使自己摆脱贫困。

　　地方政府和非政府组织，诸如工会和妇联，具有帮助失业和下岗人员寻找工作或自谋生计的主观能动性。不过，还需要制定若干与救助制度相关联的、以创造就业机会和自谋生计为目标的方案。 

　　财政问题

　　最低生活保障制度总支出的全国水平是极低的。1998年，这项制度的支出仅是已经得到加强的政府开支的0.15%。如果将这项制度的覆盖面（即接受救助的贫困人口的百分率）扩大4倍，达到100%，这项制度的总支出仍然大大低于政府财政支出的1%，仅为0.6%，

　　虽然这项制度由于资金的严重短缺而受到限制，但是，其中的原因不在总支出有多大，而在于这项制度的分配过程要通过几级政府。尽管上级政府分担费用，但区（比最基层政府高一级）政府承担了最低生活保障制度总支出较高的份额。区政府是一个级别很低的行政单位，因为级别太低，所以城镇贫困救助资金的分配难以达到公平合理。因为，贫困的程度在各区之间相当地不均衡。加之，贫困人口比率较高的区，公共财政往往也比较吃紧。

　　目前，最低生活保障制度的资金筹措渠道只是应急的权宜之计。这造成了一下几种情况：一，分配不公平、不合理；二，资金不足（与其承担的责任相比较）。因此，必须重新分派经费分担的份额，中央和省一级多一些，相应减少下级政府的支出。

　　行政架构

虽然最低生活保障制度的覆盖面实际上没有超过城镇贫困人口的四分之一，但毕竟是一项较大的社会保障措施，在2000年的前9个月中，有325万人因此受益。根据民政部的调查，收入低于当地贫困线的城镇人口有1400万。就其日常运作而言，这项制度现在仍然依靠市级、区级和街道办事处的少数几个官员。就官员人数和物质资源而言，管理架构严重缺损，从而大大地影响了这项制度的有效运转。这项制度当前的行政基础，是沿袭过去的城镇救济还仅限于三无人员时的行政基础。因此，在救助所有收入低于当地贫困线的城镇居民的目标与实施最低生活保障制度的行政结构之间，存在着严重的失衡现象。

责任编辑：cyth