各城市也设定了各自的贫困线（或称救助线），以便向城镇贫困家庭提供社会救助。国务院“关于建立城市居民最低生活保障制度（MLSS）的通知”授权各地方政府制订本辖区的贫困线。分别由各地方政府设定贫困线的理由有二：第一，各地区的物价、消费结构和人均收入差别很大。第二，由贫困线所确定的最低生活保障制度的救助经费主要由市政府提供。

　　各城市大体上都采用直接的办法，即根据20项作为基本生活必需品的物品和服务的费用（或称“基本需求法”）来设定贫困线（救助线）。 [1] 但是，国务院至今尚无可用来指导地方各级政府设定贫困线的细则。因此，各城市设定贫困线的方法不尽相同。一些城市为设定贫困线专门组织一班人马，这些人员将物品和服务汇编成清单，包括数量，并调查其价格。有些城市只是靠推测来设定贫困线。

　　除“基本生活必需品和服务”之外，设定地方的贫困线还要考虑其他两个因素。一是城市的财政状况，另一个是贫困线与其他社会福利保障的关系。市政府设定贫困线，同时也要负责提供因此而产生的经费。因此，地方上设定贫困线必须要考虑财政因素。大致上，贫困的城市采用的贫困定义较为狭窄，而富裕的城市采用的贫困定义较为宽泛。此外，地方的贫困线还必须按照下列顺序（表 1）来设定：



　　上述排列顺序保留了对拿最低工资的就业者的激励作用。但是这可能留下了漏洞：某些城镇的贫困线设定得太低，使一些贫困家庭生活严重困难，特别是在失业率比较高的城市。

　　各地贫困线的差别是很大的，如表2所示： 

 


　　从上述表格中，我们可以看到一个显著的特点，贫困标准的高低随城市行政级别而变化。大体是：城市的行政级别越高，其贫困标准也越高。城市的行政级别则与其规模相关：高级别城市人口一般多于低级别城市。城市规模和贫困标准高低之间的关联不仅反映了较大城市的生活标准较高、费用较大，而且反映了这样一个事实：级别较高、规模越大的城市对于公共支出的限制也越少。 

3．我们应该如何测量贫困？

　　从贫困的收入／支出指标入手是分析贫困问题最重要和最基本的第一步。如今，人们普遍认为：生活标准以及因此引出的贫困问题是一个多元的概念，以收入／支出贫困线来度量贫困，比用一般的贫困线更能全面地反映问题。一般意义上的贫困是指不具有满足某些基本需求的能力，而从收入／支出的角度看贫困是指满足这些基本需求的手段。个人之间、各家庭之间，基本需求是各不相同的。比如，对医疗的需求，每个人之间各不相同。年龄不同、健康状况不同，对医疗的需求就不同。同样，学费，是低收入城镇家庭的一个大问题，但是，只与有学龄子女的家庭有关系。第二，收入／支出和满足基本需求的物品、服务的关系对每个人也各不相同，因为每个人所享有的获取手段或面对的价格都不尽相同。比如，流动人口，在住房、上学以及公共康乐设施方面就不享有与城市居民同等的获取手段。

　　本研究项目在分析贫困问题时采用了两种不同的方法。一种方法的基本做法是：采用国家统计局根据国际通行的做法，对城市居民的家庭收入和支出调查所获得的数据，计算出贫困线，进而用这些贫困线对贫困问题进行分析。另一种方法的基本做法是，到5个城市（沈阳、西宁、蚌埠、贵阳、天津）的贫困家庭中做个案访谈，以此从质的方面深化对城镇贫困问题的理解。实地访问期间所收集的资料汇总于附件2和附件3（关于向失业女职工提供小额信贷的报告）之中。 

　　3.1本项目计算出的贫困线

　　在第一章中，对中国的31个省份分别列有两组贫困线（表 1）。选择省份作为计算贫困线的基本单位的理由是，中国的省份人口数量很大，而且就生活水平、消费结构、物价而言，差别很大。其差别之大犹如国与国之间的差别。以后我们会谈到，省份之间贫困标准的差别很大，因此，如果全国采用统一的贫困线，则对一些省份不利而对另一些省份有利。不过，在我们的报告中也有全国的贫困线；它是对分省贫困线的加权平均，权重相当于各省人口在总人口中所占的比重。选择省份作为分析的基本单位乃是在尽量反映实际情况与避免计算过于复杂之间的一种折衷。把城市作为贫困线分析单位可能更为适合。但是，因为中国有668个城市，为每一个城市计算贫困线难以操作。不过，项目组已为35个主要城市计算出贫困线，详见第4章的表8。

　　所有的贫困线都是建立在生活标准判断值的基础上的。采用不同的贫困线，或者测试贫困人口数量对贫困线分级移动的灵敏性，是有充分道理的。第二章中陈述了各省对贫困线多重组合的贫困比率（见第二章的表3）。

　　3.2城镇贫困人口的鉴别

　　就一条既定的贫困线而言，鉴别城镇贫困人口的方法有一下两种：

　　⑴．看一个家庭的人均收入是否低于贫困线；

　　⑵．看其家庭总支出是否低于贫困线。

　　贫困人口的统计，采用收入还是支出，是至关重要的。我们在第二章中谈及，如果采用支出法，统计结果会高出许多。因为在中国，净储蓄率相对较高。我们推荐的方法是采用收入，因为在分析贫困问题时，我们更关心的是一个家庭是否能够满足支出需求（贫困线的定义），而不是一个家庭实际花费的金额。不过，同行们都强烈主张：分析贫困问题既要采用收入又要采用支出。 

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