2.1.2 功能组合如果说以“短缺”为特征的计划经济时期城市的主要职能是提供生产空间，那么在以“过剩”为特征的市场经济中城市更应是组织消费的中心。规划“必须对人类的多种需求作出解释和反应”，并“应该按照可能的经济条件和文化意义提供与人民要求相适应的城市服务设施和城市形态”（马丘比丘宪章，1977）。人本主义心理学家亚伯拉罕。马斯洛将人的需要分为五个层次：①基本的生理需要——衣、食、住；②安全的需要——稳定、安全、受保护；③爱的需要——情感、荣誉感、沟通；④受尊重的需要——自尊、成功、名誉；⑤自我实现的需要——将人生观、价值观付诸实施。
世纪之交，我国政府向世界郑重宣布：中国人民的生活已基本达到小康水平。这标志着广大民众的第①、②层需要已得到满足，对更高层次的交往、成功与自身发展的追求成为必然。时下的“休闲经济”、“无烟工业”、“教育产业化”、“知本主义”等概念无不透射出这一趋势的曙光。未来的城市将是服务与创新的中心，教育、科研、文博、保健、体育、游乐等功能将长足发展，必然要求在用地功能的数量安排和空间组合上给予充分的关注。
当今时代，经济的文化自觉和文化的经济自觉已经成为一种世界潮流。即使是从经济生产的角度来，新技术的发明、新材料的采用在淘汰传统产业的同时，其所孕育的新产业对技术、信息、文化、秩序、环境等公共产品和交通、通讯等城市基础设施，以及金融、保险、咨询等服务业将提出更高的需求；其所提供的新产品在追求更多文化内涵的同时，也必然要求将更多的生产要素（包括土地）运用到“软性投入”领域。
因此，从长远来看，城市的用地功能组合中，单纯物质性的生产用地将持续的下降，而教、科、文、卫、体类公用土地，道路、广场、绿地等公共空间和狭义第三产业用地将相应上升。正是公用性土地的数量多少和空间组合深刻地影响着各类活动的区位，决定城市发展的空间形态，城市总体规划要通过公用性土地的调控，保证广义公共产品的持续、有效供应，以便始终保持城市运行的外部效益。
2.2 实施性发展规划以控制性详细规划为代表。其任务是以总体规划或分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制性指标和其他规划管理要求，强化规划的控制功能，并指导修建性详细规划的编制。作为公众共同行动纲领的总体规划与作为个体行为的开发建设活动的具体衔接，应该在共同纲领提供的外部合理性前提下，充分满足具体活动的内部效益要求，因此，详细规划中必须注重对微观经济的理解与研究。事实上正是由于控制性详细规划这种由概念到实务的特殊地位，其操作过程中经常面临着来自行为主体的激烈的冲撞与质疑，焦点往往集中在控制指标的“用地性质”与“容积率”。国家退出城市建设主体地位后，投资主体多元化，必然引起在选择活动空间（土地）时，价值取向、区位要求、组织方式等方面的多元化（这属于自发式理性行为），而依过去经验确定的用地性质、强度指标等难以统一这些并非无理的不同要求。在此情况下，即便是控制性详细规划已经实现全覆盖的城市，“通则式”规划管理也难以实施，规划执行机构出于对城市发展的责任，在个案中与这些行为主体（有时也是非商业性机构如学校、机关）谈判时，对其合理部分的要求究竟该作出多大让步时把握不准，难免存在主观随意性和滋生腐败现象，此时，控制性详细规划已失去其操作性与权威性。这种“有法可依”又“有法难依”的尴尬境况究其根本是来缘于规划指标自身缺乏科学性。合理确定规划编制的时机，增加规划过程中对微观经济与人类行为的研究，制定具有弹性与可选择性的指标体系，使详细规划在变化的环境中始终能保持对城市建设行为的指导与调控，是控制性详细规划理论与方法革新的方向之一。根据规划对象的不同特点，在一些地方的实践中已经有了两种不同方式的尝试：
2.2.1 加强经济分析适用于城市新开发区的规划。城市新区因为开发规模大、相对独立性强、权属关系简单等特点，许多地方采用政府委托（或授权、组建）投资公司进行统一配套、分片出让的开发模式。这种模式具有责权利分明、资金使用效率高、规划实施效果好等优点，已被广泛认同。运作过程中，投资公司的地位非常特殊，它首先是具备独立利益的法人实体，有追求高额利润的内在动力；同时又必须承担部分政府职能，有义务为新区提供足够的公共产品；另外还要扮演中介者的角色，力求降低投资门槛以吸引足够的项目，完成开发任务。因此，对政府组织编制的规划是否能实现新区建设的良性循环，投资公司有理由知情与参与，往往主动要求控制性详细规划中增加经济分析专题。通常的技术路线如下：
（1）初步确定规划方案，并估算总投资（投入）；
（2）按照规划方案与城市情况进行新区土地定级；
（3）将定级成果与控制指标结合进行地价测算；
（4）预估可出让土地的总市值（产出）；
（5）投入——产出比较，是否合理；
（6）如“不合理”，回到①，调整指标进入新一轮；
（7）如合理，进入“风险分析”；
（8）结论与建议。
规划编制过程中，出于优化城市设计与促进社会发展的目的安排大量的公共空间与公用土地，相对加大了开发成本，在一元化的国家投资主体时期这是难以接受的，但由于引进了土地的“商品”概念，公用性土地所提供的高质量的公共产品却能使国家和投资公司从有偿土地的增值中获得更大回报。可见，科学的详细规划不仅可保证新区建设的良性运作，而且能促进社会发展，创造良好的环境与景观效果；反过来也减小了实施的阻力，增加了规划权威性。
规划控制指标中的核心是“用地性质”与“容积率”，科学的配置公用性土地，在总体规划许可范围内增加有偿用地的兼容性和灵活确定开发强度，有利于新区在较长的开发周期内适应因经济结构转换而提出的功能切换要求，和因经济总量供求变化而对土地产出量的调控要求，降低新区的运营风险，总体上保证城市的健康成长。
2.2.2 引入概念规划“概念规划”在中国的出现早在1980年代，但其运作则是世纪之交的事。2000年6月，广州市邀请全国知名的五家规划机构就新一轮城市总体规划进行了“城市总体发展概念规划”的咨询，有人将这种全新的理念与方法概括为“用尽可能少的经济发展趋势假设，推导出未来城市空间展开的主要特征”，“这些空间增长特征可以最大限度的适应经济发展的需要，并将市场经济不确定性带来的风险减少到最小”。“追求城市空间与经济发展的动态适应”这一根本思想决定了概念规划不仅可以存在于总体规划层面，对详细规划阶段同样有其积极意义，只不过前者得出的结论是由一系列的“偶然”因素叠加作用而导致的“必然”结果，而后者则正是要解答这些隐含着内在必然性的“偶然”。特别在经过自动更新的零星式“旧城”（新旧结合）改造过程中尤其如此。由于旧城中公共产品的充裕、建筑风格的多样化、利益权属的复杂性，土地利用具有非常高的多选择性，若干种不同的开发方式均可能获得同等的合理性（即内部效益与外部效益的统一）。那种机械式的功能分区观念在马丘比丘宪章中已被摈弃，人们强调“必须努力创造一个综合的、多功能的环境”，一般控制性详细规划中的“用地兼容性”规定过于淡化这种主观的愿望和现实的要求，且无其他指标相配套，在调控具体开发项目时往往显得苍白无力。而概念规划则可弥补这方面的不足，它主要参考相应控制性详细规划的成果（控规未覆盖区域可直接依据总规或分规），按照适合于该地段最可能的几种的土地利用方式进行意向性的规划设计，拟订出一套概略的控制指标，在经过经济测算的基础上提出推荐值并规定变化幅度。成果的深度介于控制性详细规划与修建性详细规划之间，待项目明确后可迅速“转译”为“项目建议书”，增加了决策的科学性与可操作性。规划管理部门将这些成果纳入“规划储备库”，与建设部门的“项目储备库”和土地部门的“土地储备库”三位一体，实现了在对城市发展总体引导的前提下，为多元化的城市建设主体提供了多样化的用地选择。
3 结语
传统方法蕴涵了对基本经济规律的尊重，强调对广泛社会公平的追求；新理念中承认了发展的不确定性、多种选择性，注重对微观经济和个体行为的研究。两种思想的结合，将保证在市场经济环境中，城市规划作为一种实务性的上层建筑，通过对城市土地和空间资源的配置，进而对投向这些资源的生产要素进行调控，以创造一个有序竞争、理性决策的中观环境，使得城市在充满变化的外部边界中始终保持活力，获得持续发展。
责任编辑：xiaohan
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