第三节 旅行社行业管理制度
一、旅行社业务经营许可证制度
旅行社业务经营许可证制度、旅行社质量保证金制度和旅行社业务年检制度是我国旅行社行业管理的三大制度，其中许可证制度是最先设立的，也是保证金、年检等制度得以建立和整个旅行社行业管理的基础。因此，许可证制度是我国旅行社行业管理的根本制度。
《旅行社业务经营许可证》是由有审批权的旅游行政管理部门颁发的、经营旅游业务的法定资格证明文件。只有依据《条例》规定的程序，向旅游行政管理部门提出书面申请，并经有审批权的旅游行政管理部门颁发《旅行社业务经营许可证》，依法办理工商登记注册手续之后，方可从事旅游业务的经营活动；未取得《旅行社业务经营许可证》的，不得从事旅游业务的经营活动。
旅行社及其分社、服务网点，应当将《旅行社业务经营许可证》、《旅行社分社备案登记证明》或者《旅行社服务网点备案登记证明》，与营业执照一起，悬挂在经营场所的显要位置。
旅行社因业务经营需要，可以向原许可的旅游行政管理部门申请核发旅行社业务经营许可证副本。旅行社业务经营许可证及副本，由国务院旅游行政主管部门制定统一样式，国务院旅游行政主管部门和省级旅游行政管理部门分别印制。
旅行社业务经营许可证及副本损毁或者遗失的，旅行社应当向原许可的旅游行政管理部门申请换发或者补发。
申请补发旅行社业务经营许可证及副本的，旅行社应当通过本省、自治区、直辖市范围内公开发行的报刊，或者省级以上旅游行政管理部门网站，刊登损毁或者遗失作废声明。
旅行社业务经营许可证不得转让、出租或者出借。
旅行社的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为：
1．除招徕旅游者和符合《旅行社条例实施细则》第三十四条第一款规定的接待旅游者的情形外，准许或者默许其他企业、团体或者个人，以自己的名义从事旅行社业务经营活动的；
2．准许其他企业、团体或者个人，以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务的。
3．旅行社设立的办事处、代表处或者联络处等办事机构，不得从事旅行社业务经营活动。
旅行社以互联网形式经营旅行社业务的，除符合法律、法规规定外，其网站首页应当载明旅行社的名称、法定代表人、许可证编号和业务经营范围，以及原许可的旅游行政管理部门的投诉电话。
二、旅行社质量保证金制度
（一）旅行社质量保证金的概念
旅行社质量保证金，是指由旅行社缴纳，旅游行政管理部门管理，用于保障旅游者合法权益的专用款项。
（二）旅行社质量保证金的缴纳、管理和退还
1. 旅行社质量保证金的缴纳与管理
旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起3个工作日内，在国务院旅游行政主管部门指定的银行开设专门的质量保证金账户，存入质量保证金，或者向作出许可的旅游行政管理部门提交依法取得的担保额度不低于相应质量保证金数额的银行担保。
经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元；经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金120万元。
旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存5万元；每设立一个经营出境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存30万元。
《旅行社条例实施细则》规定：国务院旅游行政主管部门指定的作为旅行社存入质量保证金的商业银行，应当提交具有下列内容的书面承诺：
（1）同意与存入质量保证金的旅行社签订符合《实施细则》第十五条规定的协议；
（2）当县级以上旅游行政管理部门或者人民法院依据《条例》规定，划拨质量保证金后3个工作日内，将划拨情况及其数额，通知旅行社所在地的省级旅游行政管理部门，并提供县级以上旅游行政管理部门出具的划拨文件或者人民法院生效法律文书的复印件；
（3）非因《条例》规定的情形，出现质量保证金减少时，承担补足义务。
旅行社应当在国务院旅游行政主管部门指定银行的范围内，选择存入质量保证金的银行。旅行社在银行存入质量保证金的，应当设立独立账户，存期由旅行社确定，但不得少于1年。账户存期届满，旅行社应当及时办理续存手续。
《实施细则》第十五条规定：旅行社存入、续存、增存质量保证金后7个工作日内，应当向作出许可的旅游行政管理部门提交存入、续存、增存质量保证金的证明文件，以及旅行社与银行达成的使用质量保证金的协议。
协议应当包含下列内容：
（1）旅行社与银行双方同意依照《条例》规定使用质量保证金；
（2）旅行社与银行双方承诺，除依照县级以上旅游行政管理部门出具的划拨质量保证金，或者省级以上旅游行政管理部门出具的降低、退还质量保证金的文件，以及人民法院作出的认定旅行社损害旅游者合法权益的生效法律文书外，任何单位和个人不得动用质量保证金。
2.旅行社质量保证金的退还
旅行社质量保证金的利息属于旅行社所有。
旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回质量保证金。
（三）旅行社质量保证金的使用
1．旅行社质量保证金的使用
《条例》第十五条规定：有下列情形之一的，旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金：
（1）旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实的；
（2）旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。
人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益，旅行社拒绝或者无力赔偿的，人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。
旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当在收到旅游行政管理部门补交质量保证金的通知之日起5个工作日内补足质量保证金。
旅行社按照规定补足质量保证金后7个工作日内，应当向原许可的旅游行政管理部门提交补足的证明文件。
2．旅行社质量保证金的降低
旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50%，并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。
旅行社符合《条例》规定的上述降低质量保证金数额规定条件的，原许可的旅游行政管理部门应当根据旅行社的要求，在10个工作日内向其出具降低质量保证金数额的文件。
质量保证金存缴、使用的具体管理办法由国务院旅游行政主管部门和国务院财政部门会同有关部门另行制定。
3. 旅行社质量保证金赔偿案件的审理程序
根据1997年3月国家旅游局发布的《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》的有关规定：
各级旅游行政管理部门设立旅游质量监督管理所(以下简称 “质监所”)负责旅行社质量保证金赔偿案件的审理。
质监所在审理保证金赔偿案件时应遵循以下原则：（1）以事实为依据，以法律、法规为准绳公正办案，保护双方当事人的合法权益。（2）各级质监所在办案过程中，应当先进行调解。调解无效的，应当依法进行审理。（3）各级质监所在办案过程中，不受任何组织和个人的非法干涉。
质监所审理旅行社质量保证金赔偿案件的程序为：
（1）赔偿请求人向质监所提交赔偿请求书，提出赔偿要求。赔偿请求书应当写明下列事项：被投诉旅行社的名称、导游姓名；赔偿请求人的姓名、性别、国籍、职业、年龄及团队名称、地址、电话；赔偿请求和根据的事实、理由与证据。
（2）质监所接到赔偿请求书以后，对于经审查符合规定的受理条件的，应当及时作出受理决定；对于不符合规定的受理条件的，应当在接到赔偿请求书之日起7个工作日内通知赔偿请求人不予受理并说明理由。
（3）质监所做出受理决定后，应当及时将《旅游投诉受理通知书》送达被投诉旅行社。被投诉旅行社在接到通知书后，应当在30日内做出书面答复。书面答复应当写明调查核实过程、事实证据、责任及处理意见。质监所应当对被投诉旅行社的书面答复进行复查。
被投诉旅行社接到质监所《旅游投诉受理通知书》，可以与赔偿请求人自行协商解决纠纷，但必须在规定的时间内将有关和解情况报送质监所。
（4）质监所处理赔偿请求案件，能够调解的，应当在查明事实、分清责任的基础上，在30日内进行调解，促使赔偿请求人与被投诉旅行社互相谅解，达成协议。
（5）质监所对调解不成的案件，可以分别作出处理：属于赔偿请求人自身的过错，可以决定撤销立案，通知请求人并说明理由；属于赔偿请求人与被投诉旅行社的共同过错，可以决定由双方各自承担相应的责任，双方各自承担责任的方式，可以由双方当事人自行协商确定，也可以由质监所决定；属于被投诉旅行社的过错，可以决定由被投诉旅行社承担责任，可以责令被投诉旅行社向请求人赔偿损失；属于其他旅游服务单位的过错，可以决定转送有关部门处理。
（6）质监所作出的处理决定应当用《旅行社质量保证金赔偿决定书》的形式书面通知赔偿请求人和被投诉旅行社。当事人对赔偿决定不服的，可以在接到决定书之日起15日内向上一级质监所提出申诉。
（7）向质监所请求用旅行社质量保证金赔偿的时效期限为90天。时效期限从赔偿请求人受侵害事实发生时计算。超过时效的请求可以不予受理。质监所受理的旅行社质量保证金赔偿案件，应当在受理之日起90天内审理终结。有特殊原因的，经上级质监所批准，可以延长审理30日。
三、旅行社业务年检制度
旅行社业务年检制度是继许可证制度之后，在许可证制度基础上建立起来的一种年度检查考核的中期管理手段，是我国旅行社行业管理的经常性、周期性工作手段。该制度自1992年创立以来，在强化对旅行社的监督检查、信息汇总传输和引导、规范旅行社服务等方面发挥了非常重要的作用。
旅行社业务年检是指旅游行政部门对旅行社在上一年度内的企业基本情况和业务经营、企业管理、遵守法规规章等情况所进行的集中性检查。
国家旅游局依据旅游业发展的状况，制定旅行社业务年检考核指标，统一组织全国旅行社业务年检工作，并由各级旅游行政管理部门负责实施。年检方式为书面审阅和实地检查两种。凡在年检年度内经旅游行政部门批准设立并领取许可证的旅行社，均应当参加年检。
旅行社应当按规定和要求完成年检准备工作，真实填报《旅行社业务年检报告书》，经法人代表签字并由审计机构审计后，按规定的时间上报。年检主管部门在年检年度内对旅行社作出“通过业务年检”、“暂缓通过业务年检”或“不予通过业务年检”等年检结论。
在年检年度内存在以下情形之一的旅行社，暂缓通过业务年检，并由年检主管部门依照法规、规章的规定给予警告、限期改正等处罚：
（1）注册资本、旅行社质量保证金不足《条例》规定最低限额的；
（2）歇业超过半年的；
（3）以承包或挂靠等方式非法转让经营权或部分经营权的；
（4）超范围经营的；
（5）未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定标准，经理资格证未达到要求的；
（6）未按照规定投保旅行社责任险的；
（7）经营过程中有零团费、负团费现象的；
（8）有重大投诉尚在调查处理过程中的；
（9）年检主管部门认定的其他违反法规、规章的行为。
在年检年度内存在以下情形之一的旅行社，不予通过业务年检，由年检主管部门依照法规、规章的规定给予行政处罚，并可注销或建议注销其许可证：
（1）拒不按规定补足注册资本、旅行社质量保证金的；
（2）未经营旅游业务超过一年的；
（3）国际旅行社连续两年未经营入境旅游业务的；
（4）严重超范围经营的；
（5）以承包或挂靠等方式变相转让许可证，造成严重后果的；
（6）连续两年未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定标准，经理资格证未达到要求的；
（7）发生严重侵害旅游者合法权益事件的；
（8）拒不参加年检的；
（9）未建立合法、公开的导游报酬机制，致使导游人员私拿回扣，造成恶劣影响的；
（10）年检主管部门认定的其他严重违反法规、规章的行为。
年检主管部门在每年年检后，应当发布年检通告。对没有通过业务年检的旅行社，年检主管部门可以根据有关规定注销其许可证，并通知工商行政管理部门注销其营业执照。
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