物权法对于不动产的行政管理影响重大，涉及土地法立法准备一土地管理法修订一土地确权条例制定一土地登记条例制定和地籍调查规程的编制这些具有连贯性的立法与修法上作因此，建议在现有的基础上抓紧对上述工作的组织实施，以期在我国物权法颁布施行后，一系列配套的［地新法律法规可以很快地跟进施行。
一、 关于土地法的立法准备
土地法在任何国家都是一部重要的法律，是调整土地资源和不动产即上地的公权与私权社会关系的基本法律。我国的土地法在历史上曾经发挥过十分重要的作用，但是在计划经济体制下被废弃了当前的主会主义市场经济体制已经成型，建立符合中国国情的土地法，不仅是必要的，而且立法的条件也逐渐趋于成熟。
土地是一种自然资源，同时又是社会财产中主要的不动产。作为资源管理的土地必然是覆盖全国的领土范围，而作为不动产管理的土地只是土地资源中的一部分，众所周知，任何国家都不会对全域的土地进行地籍调查和不动产登记基于土地的双重属性和我国的国体、政体情况来区分土地的管理方式，具有现实性的法律意义。
《 物权法草案 》 第一章第一条规定：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义．节场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法”第 1 条第一款规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”第二条第二款规定：“本法所称物，包括不动产和动产法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。”可见， 《 物权法草案 》 中有关土地的法律规定，是从土地的财产属性方面来调整土地社会关系的。目前，从土地的资源属性方面来调整土地社会关系的还没有专门的法律，因此土地法应当是基于土地的双重属性、能够全面调整土地社会关系的专门法律。当然，土地法仍是以调整不动产法律关系为主，与物权法比较，它应当在土地法律关系的规定上更为全面和具体。
土地法的立法，须在 《 中华人民共和国立法法 》 的指导下进行框架结构的设计，应用规范的立法技术进行法条的规定。土地法要对“土地”进行法律上的定义，对以土地的权利制度为基础的一系列土地的具体法律制度做出安排，对土地法律的执法、司法主体及其管辖的原则做出明确的规定。在规定违法处罚的同时，还要考虑对某些问题在一定情形下的法律救济办法。现在，需要国土资源部门开展立法调研，对已有基础工作及相关科研成果进行整理，更为重要的是，要对我国土地执法与司法实践中积累的大量典型案例进行剖析和法理研究，依此可以为保证立法的质量创造良好的条件。
二、 关于 《 土地管理法 》 的修订
从地政工作需要和操作难易程度上比较，修订现行的 《 中华人民共和国土地管理法 》 （以下简称 《 土地管理法 》 ）更现实、更迫切，也更简便一些。上次修订时曾把“大改”或“小改”当作修法工作的一个原则问题进行讨论，这次修法应当以实际需要为原则比较更为妥当，特别是有了 《 物权法草案 》 的规定后，修订《 土地管理法 》 的目标和任务就很清楚了。在当前土地法缺位的条件下， 《 土地管理法 》 仍然要有一定程度的综合性，它以调整土地管理的行政法律关系为主，同时也必然要涉及调整土地资源和不动产的民事法律关系问题。在这方面，只是依据 《 物权法草案 》 中相关规定的精神，对操作性的具体条款进行必要的补充修订 《 土地管理法 》 的具体建议如下：
1 ．对于框架结构建议采用法律规范的通用体例格式
法的内容结构应由假定部分、处理部分和惩罚部分组成。
（l ）假定部分说啡本法从法的、立法依据、调整对象、法律效力。
（ 2 ）处理部分：针对上地资源管理和土地资产管理的八项具体行政管理内容有：资源配置、资源安全、资源可持续利用、资源国民经济核算四项资源管理；地权、地籍、地价（含地税和市场）、地用四项资产管理。系统的土地制度包括：产权制度、登记制度、使用制度（包含规划和使用限制）、调查制度、用途管制制度、市场制度、土地保护制度（含耕地、水源地、生态地等）、土地统计制度、征收征用制度等进行关系调整和行为规范 。
（3 ）惩罚部分：分别包括行政处罚民事处罚和刑事处罚 3 种形式。
法的形式结构一般由总则、分则和附则组成，这也是法的二大板块，其中总则具有纲领性的作用，必须着力修订好。建议把土地制度中各个具体制度的名称在总则中综合表述，各具体制度的主要内容在分则中表述，应将国家实行与国家建立的具体制度区分准确。
分则是本法的主体部分，分则可以章替代，其标题和顺序的设计可依据调整法律关系的要素和地政管理的种类安排。
2 ．对于土地制度的表述应分别具体概括
现行法律中，在制度名称前的定语如“实行”、“依法实行”、“建立”等，在应用时必须注意在法条表述中的逻辑统一性，例如土地调查始于 20 世纪 80 年代初期，不但开展了全国性的土地利用调查，也开展了大规模的地籍调查，技术规程比较成熟稳定，可是在原法中却提出要建立土地调查制度，不符合实际情况。在本次修法时，建议应重点充实完善土地产权、土地登记、土地规划、土地市场 4 个制度的内容。
3 ．在产权分类的概念中，对于“他项权利”的解释
不应将其定为是：除所有权和使用权之外的“其他权利”。所谓他项权利，简称他物权，是自物权（所有权）的对称，指在自己产权的土地上存在的他人物权。自物权是他物权存在的基础，这种分类的意义在于决定土地登记的顺序，即自物权登记在先，他项权利登记在后基于自物权与他物权的法律概念，应纠正现行的以他项权利名称为定语的土地使用权分类，也应纠正如土地使用权的出租、抵押等混淆两种不同物权界限的口语式非规范化的用语。
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