三、失败的政府-环境问题的另一种制度根源
一个市场，无论它有多么地完善，其功能总是有限的，既使我们前文所述的那些问题都得到了很好地解决，我们也决不可指望仅*市场去解决环境问题。当市场不能或不能有效地发挥作用时，政府便需伸出其“有形之手”与市场之“无形之手”合力促进社会整体福利的最大化。但政府与市场的联姻仅是实现社会福利最大化的必要条件，而非充分条件。在环境问题的处理上也同样。由于其特殊的偏好及有限理性，政府的干预有时未必能有效遏制环境的污染与破坏，甚至有时会适得其反，这种状况常被称为政府失败。就环境问题而言，政府的失败主要表现在以下几个方面。
（一）政府环境制度的失败
政府环境制度的失败主要表现为以下四点：
1、重污染防治，轻生态保护。与污染防治法规的纷繁复杂相反，生态保护方面的法规寥寥无几，且很少得到认真地执行。环境污染由于就发生在我们的身边，比较受民众及政府的重视。生态破坏则由于远离人们的生活而被忽视。
2、重点源治理，轻区域治理。这是我国环保政策的另一个失败之处，它忽视了自然界中物物相关性及环境的整体性，将各环境要素看作是孤立的，违背了自然界的规律，属头痛医头、脚痛医脚的盲目短视之举，导致我国环保工作出现防不胜防的局面。
3、重浓度控制，轻总量控制。这是一种失败的污染控制政策，它忽视了环境容量的有限性，造成资源的浪费和破坏，忽视了污染程度是由污染物总量决定的这一事实，忽视了污染的积累效应。结果非但没有有效地控制污染的扩散，反而造成了污染状况的恶化。
4、重末端控制，轻全过程控制。末端控制是一种污染控制战略，因其将控制的重点放在污染物产生后的排放限制或废物产生后的处置方面而名之。在此，我们将末端控制作扩大解释，使其涵盖类似的生态保护策略。我国虽在法律上确立了预防为主原则，规定了环境影响评价、三同时等一些预防性制度，但这些制度都不甚完善，且缺乏必要的支持系统，沦为软约束性制度。而直接体现末端控制的一些制度却有良好的执法依据和实施基础，具有很强的约束力，这种立法状况充分表明了立法者的末端控制思维模式。
（二）相关政府政策的失败
政府的各种政策之间绝不是孤立的，而是相互影响和制约的，相关政策的失败，会影响环境政策的效率，使其难以达到预期目的。因此，相关政府政策也应引起我们的注意。
1、主体制度不健全。决策主体的行为总是为其利益所引导，没有利益的激励就不会有行为的积极性。我国现行主体制度的缺陷恰恰在于经济利益的软约束，即许多国有企业尚未成为真正的利益主体。
2、中介制度的缺乏。我国的环境政策总体而言是行政主导型的，忽视了市场及社会中间层（即中介组织）的作用。这种状况不仅滋生了腐败，而且造成了环境政策运行的低效率。为了提高环境政策的效率，发达的中介组织是必不可少的，环保政策执行的比较好的发达国家都有完善的中介制度，这恰是我所缺乏的。
3、社会保障制度的不健全。一国中众多的社会发展目标之间难免会发生冲突，有时乃至会引起社会的动荡，而社会保障制度则是缓解这些冲突的社会onclick="g(’安全阀’);">安全阀。环境保护的目标与其他社会发展目标之间难免会发生矛盾，在没有良好的社会保障制度的情况下，环保目标往往会被牺牲。一些污染严重的企业之所以无法关闭（或破产），原因之一就在于我国社会保障制度不健全，待业人员的增加将影响社会的稳定。
四、制度失败的总结与反思
（一）关于制度失败的总结
通过前面的分析，对我国环境制度可以总结出如下两个特征：
1、过分强调行政机制的作用，忽视市场及社会的力量.现行环境制度带有计划经济时代政府万能观念的浓重印迹，过分强调行政强制机制的作用，怀疑并忽视了市场及社会的力量。在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。
2、个体化责任突出，社会化责任强调不足.我国的环境责任从最初的“谁污染，谁治理”到今天的“污染者付费，利用者补偿，开发者养护、破坏者恢复”，尽管有了很大进步，但只是沿着个体化责任的发展。以点源控制，浓度控制，末端控制为特征的制度都是基于个体化责任而创设的，本来可以在更广范围内适用的限期治理制度，环境影响评价制度等也仅被限于个体化责任的范围。
根据前面的两点小结以及此前的论述，我们可以这样概括我国环境政策之失败：在现行制度安排下存在着（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。这些同时也是“外部利润”的源泉，是进行制度创新的动力。
（二）关于制度失败的反思
导致制度失败的原因有很多，比较重要的有“统治者的偏好和有界理性，意识形态刚性，官僚政治，集团利益的冲突和社会科学知识的局限性。”但本文认为，在这些具体的原因背后还有更深刻的思想根源。环境制度失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义。“以经济建设为中心”这一我国新时期的基本路线做为对“以阶级斗争为纲”的反动无疑是正确。但我们的政府政策及政府官员却将其做了狭隘而僻颇的理解，将经济建设与环境保护对立起来，并以此来否认环境保护的重要性，而没有认识到环境与经济发展是息息相关、相辅相成的。
关于可持续发展的含义，具体而言要求我们在处理发展问题时应遵循以下三项原则：第一，可持续性，即使人类社会发展具有一种长久维持的过程及状态，是可持续发展的核心原则。这一原则一般被描述为生态持续性、经济持续性和社会持续性三个方面。第二，公平性，即强调人类需求和欲望的满足是发展的主要目标，应给所有人平等的机会，实现他们过较好生活的愿望。这里的公平具有两层含义：即同代人之间的横向公平及代际之间的纵向公平。第三，系统性原则，即把人类及其赖以生存的地球看成一个以人为中心，以自然环境为基础的系统，系统内自然、经济、社会和政治因素是相互联系的。系统的可持续发展有赖于人口的控制能力，资源的承载能力，环境的自净能力，经济的增长能力，社会的需求能力，管理的调控能力的提高，以及各种能力建设的相互协调。可持续发展的核心思想可以概括为：健康的经济发展，应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上；可持续发展所追求的目标是，既使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁；衡量可持续发展主要有经济、环境和社会三方面的指标，缺一不可。这是一种新的发展观，是对单纯追求经济增长的“经济增长癖”的否定，能使经济沿着健康的轨道长期持续地发展。下面我们将提出的对环境制度创新的具体建议，便是以可持续发展为指导性思想的。在完善行政机制的同时，突出和强调市场及社会的作用；在强调个体化责任的同时，完善环境责任的社会化。通过这些措施将外部性内部化，降低交易成本，提高制度效率，将外部利润内部化，促进环境问题的解决及社会福利的增进。
责任编辑：xiaohan
您现在的位置： 