我国旅行社行业发展到现在，面临着一个历史变动期。一方面是国内产生了更多的投资需求，出现了投资多元化的趋势；另一方面是我国加人WTO后，旅行社企业面临国际资本进入的压力，有可能在一定时期、一定程度产生旅行社逐步外资化的趋势。这两种趋势，由市场自发产生，表面上看也只是旅行社投资主体发生了变化，不会涉及到市场经营规则及市场秩序的变动，但仔细分析则不然，实际上因旅行社投资主体变化引发的旅行社改制，以及同时引起的旅行社行业市场资源重组、市场经营手段都发生变化，会很大程度影响到现在的旅行社市场状况和宏观管理体制。因此，形势逼迫旅游行政部门应当根据市场发生的变化，认真研究旅行社改制的相关问题，并进行政策引导甚至法规性约束，以使我国旅行社企业在改制中形成一定的良性模式，也使我国的旅游市场管理体系维一、旅行社企业改制已经对现有的管理体制造成一定的冲击。
具体地说，这种冲击主要来自以下的三个方面。
1．旅行社改制对旅行社经营权市场准入的权威性造成影响
我国的旅行社行业一直实行市场准入，即通过行政许可的方式对行业经营权进行限制，目的是通过对旅行社企业的数量控制，从而实现对旅游业发展规模的调控和旅游业市场的有效监管。长期发展的历史经验证明，这种行政许可式市场准入模式以及相配套的保证金制度、责任保险制度等等，对规范旅游市场、保障消费者权益都发挥了并仍在发挥着重要作用。同时，从长远看，由于旅行社企业有固定资产占用少的特点，在市场信用机制没有建立起来的一定历史时期内，严把市场准入关仍然是旅行社行业管理的必要手段。
按照设定政府许可的一般做法，在旅行社经营权许可的操作过程中，对投资人资格资质的考核是最主要的指标之一。《旅行社管理条例》中对旅行社的注册资本也提出了明确要求。但是，随着旅行社转制的逐步深入，一些市场新注入的资本，在政府对旅行社总体数量严格控制的情况下，为取得旅行社的经营权，多会采用收购、兼并、控股等正当的市场资本运营方式，绕过政府审批环节而更容易取得旅行社经营权。这样取得的经营权，由于国家信息化能力低、总体市场监管能力偏弱，无法即时纳入到旅游部门对投资人资格资质监控的范围，容易造成政府管理的真空地带。有的地方，甚至在旅行社的资本重组过程中，把已取得政府许可的旅行社经营权也连同保证金一道"作价"评估（并非是无形资产评估），实际上这是把政府控制旅行社数量大前提下已经取得的经营权作为了"稀缺市场资源"在市场上进行交易，极大地影响了政府对市场准入许可的权威性和严肃性，消弥了市场准入管理的实际意义，违背了政府通过严格市场准入来调控市场规模和市场秩序的初衷。
2．旅行社改制有可能对出境游经营权的准入管理造成影响
我国出境游市场一直是实行有计划发展，即国家通过逐步开放出国旅游目的地国家、对有出国游经营权的旅行社进行数量限制以及实行《名单表》制度，来实现对出国游总体规模进行年度调控的目标。这种管理，原因很简单，就是因为出境旅游要花费外汇（目前个人到港澳旅游可兑零用款1000美元，到其他国家或地区可兑2000美元），而国家外汇收支平衡直接关系到国家的经济安全和进一步发展的能力。从我国目前出国旅游潜在需求旺盛的现实和国家外汇储备并不多的情况看，实行这种有计划适度发展的原则非常必要。因此，在WTO对外谈判过程中，"出境旅游业务不对外资开放"一直作为一项重要原则坚持下来，并最终写入我国WTO承诺表中。实际上，从国际发展中国家对出国旅游的管理来看，基本上都出于保护国家宏观经济运行的原因，对出国旅游实行"封闭式管理"，不向外资开放或有限度逐步开放。
按照我国现在的管理制度，出境游不向外资开放和有限度向内资开放的主要管理手段，只能是从市场准入关进行严格管理，即政府通过严格限定有出国旅游经营权旅行社的数量来实现上述管理目标。但是，和前一点提到的相同，在旅行社改制过程中，一些原来没有出国游经营权的旅行社，或一些想取得出国游经营权却一时无法挤入市场的投资者，会利用对现有取得经营权的旅行社注入资金、控制股份或彻底收购等"市场行为"堂而皇之取得经营权。这种"釜底换薪"的做法，在政府对市场信息不灵敏的情况下，会使政府努力搭建起来的管理体系受到冲击。
3．旅行社改制有可能给外资进入非准入市场提供机会
在我国加入WTO的承诺中，对外方进入我国旅游业领域有严格限制，除出境游市场和导游职业完全不开放以外，在旅行社业、饭店业外方资本的注入也有时间上的限定。现在，由于国家法规不完善，行业也尚缺乏这方面的禁止性法规或政策性引导，内资通过资本运作进入出境游市场是可以做到的，由此推及，一些外资也可以通过这种途径"迂回"进出境旅游市场。如假设一个外方投资人采用这样的运作程序：第一步，某一个外资投资人按照现在《旅行社管理条例》的规定申请与国内有出境旅游经营权的旅行社合资，建立新的合资旅行社--按照强强联合的原则，由于外方资本雄厚并符合相关条件，这完全可能实现；第二步，通过资本重组，新的合资旅行社在一定时间后悄悄对原中方出资的旅行社进行参股--这符合市场运作规律和相关规定，也有可能实现；第三步，当"保护期"一过，外方投资旅行社可以控股的时候，外方自然就进入了出境游市场并分享其成（为掩人耳目，一般外方不会追求"独资"而收购国内有出境权的旅行社）。
按照上述推论，如果我们对旅行社企业改制不加引导，不予关注，也就很少注意相关信息，因而这种"暗度陈仓"的方式也较难觉察，这实际上是给外方进入非准入市场提供了可乘之机。据悉，现在已有一些外资开始朝这方面运作。当然，到外方可以独资的时候，其"迂回"进入出境游市场的问题有可能浮出水面并为旅游管理部门觉察、制止，但在此之前的"参股"过程中，外方实际已经分取了出境游的利润，并一定程度地实现了进入出境游市场参与经营的目的，这严重影响了我国旅游市场管理的权威性，也严重影响到我国旅游企业的总体利益。
一
、对旅行社企业改制进行政策引导是旅行社企业发展的普遍需求 在我国"入世"前后，随着内资私营资本的逐步渗透以及外资的逐步进入，我国旅行社企业的内部经营模式和管理模式，正潜移默化地发生变革。对旅行社企业总体的发展模式来说，由于有传统模式、私营模式和外资模式的碰撞，将有一个逐步试探、融合、改变、成形的新发展过程。这种市场自发产生的变化，对我国旅行社的逐步成熟是件好事。但是由于现在我国旅行社企业面临源自WTO的较大压力，国家提供的市场保护"缓冲期"又很短，许多旅行社企业，包括一些较大企业，在市场碰撞过程中有可能因无所适从而失去发展机遇。
实际上，从旅行社企业的内部发展需求上说，是迫切需要国家出台企业改制的相关指导政策的。这种迫切需求主要来自以下几个方面：一是旅行社企业生存的需要。恰如前面提到的，由于历史原因，许多旅行社在改制过程中，对采用何种改制模式、改成何种企业机制以及如何利用好市场保护期调整自己，并最终能够在逐步而来的国际竞争中生存下来，还都不甚了了，需要政府提出一定的引导性方案。二是旅行社企业需要政策信心。如前所述，如果对旅行社改制问题缺乏关注和明确的政策引导，可能因此引发的行政权威性的损失，会降低旅行社企业的政策信心。反之，积极引导下的改制和市场重组，则会增强旅行社企业的政策信心。三是旅行社企业的长远发展，也需要政策的指导。在生存的基础上，一些基础较好的旅行社，还需要有好的发展思路以实现发展目标，但他们对国际、国内形势的分析、了解和判断，毕竟不如政府宏观和全面，因此他们不但需要政府的政策引导，还需要通过政府引导过程中发布的各种信息，来确定自身长远发展方向，并结合自身实际逐步实现发展目标。
二
、对旅行社企业改制进行政策引导是旅行社行业国有资产保值、增值的重要措施 由于我国旅行社企业历史上都是国有独资，对其他资本并不开放。因此，在旅行社的改制过程中，一些新的多元的投资主体进入，必然涉及到国有资产的转化问题，具体会涉及到对国有投资的评估、股本的确定、新投资主体间股份比例的划分等多项内容。在这里面，容易发生两方面的问题：第一，是在对原有国有资产的评估和股份划分过程中，容易发生对国有投资额度评估过低，造成国有资产的流失或人为减值。当然，在转制过程中，国家资产评估机构会全面参与并最终作出决定，但是实践中常常发现，在国家总体监管机制不健全、主管单位急于甩掉包袱、拟经营者想取得现成的经营权以外更多的利益，以及旅行社行业本身固定资产较少等综合原因作用下，"国有转私有"或"国有贬值"的现象极易发生。第二，是容易产生"国私不分"的现象，有碍国有企业资产增值。在一些发达省份的旅行社企业转制过程中，常常发生这样的现象：由于缺乏总体上的政策约束，原国有投资的旅行社企业经营人员中的部分佼佼者，在企业转制过程中自己收购了某些较小的旅行社而成为私营旅行社的老板，同时仍然兼任某些尚未转制的较大旅行社企业的总经理（或在转制后仍然国有股占大头的旅行社企业中占有第二大股份并兼任总经理）。这种情况下，这些经理人员通常对国有旅行社的责任一般仅限于完成"指标利润"，其余的市场份额则大多会自然地转入自己的私营旅行社来运作，其目标是通过逐步借用现在的大旅行社的市场资源，渐渐把自己的小旅行社逐步"吃饱"做大，逐渐实现赶超大旅行社，并最终实现对国有大旅行社的"反购并"。这种模式现在已经并不少见，其经营者的所有经营行为都是"市场行为"，似无可厚非，但这种"公私兼顾"的市场状态实际上对国有资本的增值非常不利。
从上述转制中出现的两个问题我们可以看到，在旅行社改制过程中，国有资本的保值、增值任务较重，国有资本是保持现有水平，还是逐步退出，需要从上至下有一种明确的态度，同时基于这种态度再明确一些原则，非常必要。
三、对旅行社企业改制进行政策引导是我国旅游业进一步发展的必要举措
从有利于我国旅游业实现跨世纪发展远景目标（维持现在发展速度，到2020年实现第一大目的地国、第四大客源地国，或以更快速度取得更好成绩）来说，政府对微观上的各子行业发展、企业改造、市场模式等方面的引导都至关重要。对旅行社企业改制问题进行指导尤其牵涉重大，其对规范旅游市场的游戏规则、建立旅行社的市场信用、促进旅游企业集团化、实施旅游企业"走出去"的战略都具有重要意义。
首先是对市场规则和市场信用具有重要促进作用。现在，许多旅行社在市场中出现的不守规则操作和无信用行为，追根溯源，实际上都和旅行社投资主体单一的情况有关，如果通过旅行社改制能够理顺其产权关系，则许多违规行为和失信行为将会自动消除。以往的旅行社市场投资方式以及旅行社管理方式，导致两种后果，一是发生国有企业"所有者缺位"造成的经营者不对投资负责，使旅行社经营者有违规或失信的"主观可能"，二是因政府部门监控能力导致的市场违规退出机制软弱，使旅行社及其经营者没有违规或失信的机会成本。在旅行社企业改制过程中，无疑都会涉及到产权问题，有人提出，旅行社"私有化"的模式是一种好趋势，有"百利而无一害"，实际上，这也是一种矫枉过正的片面看法，因为无论"国有"、"私有"抑或"内资"、"外资"都不是关键，根本的原则只有一条，就是要真正使旅行社企业的经营者对投资人负责，使旅行社企业能够真正面对市场。
其次是有利于旅游企业集团化和国际化发展。现在，旅游企业的集团化进程中出现了多种模式，既有政府提合形成的"旅游航母"，也有市场撮合形成的"旅游舰队"，既有资产无偿划拨、也有逐步参股、特许经营，既有以资产为纽带的集团化，也有在紧密伙伴关系下形成的松散型集团，这些模式，孰优孰劣，应当加以研究，总结其中好的方面加以推广。再者，旅行社企业在旅游企业集团中应占怎样的地位、起到怎样的作用，也应有所研究，使我国旅行社企业在旅游企业集团化的进程中方向明确，速度加快，并不走弯路。同时，旅行社企业集团化的进程必然会涉及到国际化的目标。尤其是在加入WTO后，旅游企业在国内壮大的同时，能否"走出去"到国外发展，才是显示企业最终竞争力的表现。扩而大之，这也是关系我国旅游业长远发展目标的关键性因素。
责任编辑：张瑶
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