中国的农业用水量目前约占全国总用水量的70％，这决定了我国用水结构的调整，关键是在农业用水的大幅度下降。而在占耕地总面积约40％的灌溉面积中，灌溉用水又是农业用水的主体，灌区用水效益的提高，直接决定了农业用水的效率。目前多数灌区出现设施老化失修严重，效益衰减，用水浪费严重，经费缺口越来越大等现象。可以预见，农业灌区的供水体制改革，将是下一步水利改革中的着重点。如何运用“水权、水价、水市场”治水新思路，加快推进灌区体制改革，促进灌区减水增效，是一个迫切需要研讨的课题。
一、水权模糊的问题，已经成为制约灌区用水的重要因素
产权可以划分为使用权、收益权和转让权三项权利。灌区用水权利具有以下特点：使用权和收益权属于灌区农户，主要定向用于灌溉，不具有转让权。灌区没有形成完整的产权形式，产权主体不明。我们称之为“水权模糊”。
水权模糊带来的第一个问题是资源利用处于半开放状态，浪费严重，效益低下。一方面，灌区外部约束较弱，数量主要受制于自然因素，多来多用，少来少用，特别是处在上游的地区，往往超量引水，这使灌区用水开放利用的风险较高。但另一方面，灌区有一些制度安排，如收费、定额分水、外部投资改造等，避免了灌区用水完全处于开放状态。但综合来看，灌区用水的外部性还是很高，灌区用水行为不能反映生产成本、稀缺成本和外部成本。
水权模糊引发的第二个问题是资源利用和资源保护的投资激励缺乏。产权中的收益权规定了产权主体获取与其努力相应的收益的权利，水资源的收益权不能明确界定和有效实施，行为主体就缺乏投资水资源的更有效利用和保护的激励。这导致灌区主要靠国家投资，财政补贴包袱沉重而不可持续，造成目前灌区设施普遍老化失修、资金欠债累累的局面。
水权模糊导致的第三个问题是资源利用的配置效益不高，降低了社会收益水平。由于产权主体不明，水权不能转让，水资源不能由低价值领域流向高价值领域，降低了全社会总收益的提高，实际上是资源配置扭曲。
总之，灌区水权模糊阻碍了资本的投入、新技术的引进和制度创新，是造成当前灌区困境的重要因素。
二、灌区水权改革从流域水权或区域水权到集体水权
水权变迁的历史轨迹是从开放利用到共有产权，排他性不断增强，最强的是私有产权。这是一个水权不断界定的过程。中国的水资源已经从完全的开放利用走向了共有产权。
水资源的共有产权有多种形式：国有水权、流域水权、区域水权和集体水权。这是根据产权行使主体，给出的一种相对划分。目前中国是以流域水权和区域水权为主。
灌区用水从半开放利用到集体水权行使，这是水权变迁的基本方向。灌区水权成为集体水权的含义是，赋予灌区更为明确的使用权和收益权，并允许适度的转让，并且能够得到切实保障。
三、一定程度的水权模糊是经济合理现象，集体水权是现实选择
产权界定降低了水权模糊度，从而带来收益，但是产权的界定还需要付出成本，如果这种成本大于收益，容忍一定程度的水权模糊反而是合理的。因此，并非水权越清晰越好，而是要和一定的社会环境、技术水平和制度条件相适应。
由于水资源的日益稀缺，目前在不少地方，从流域或区域水权进一步界定集体水权的收益要大于成本。界定集体水权的技术条件已经具备，目前主要的障碍是认识水平和建立制度保障。
但所谓建立灌区的集体水权，也只是渐进地提高灌区用水的排他性，集体水权仍然是“残缺”的，更高一级的管理部门还具有一定的管理权限。
四、地方水行政主管部门、灌区管理机构和用水户的关系
地方水行政主管部门是流域或区域水权的公共管理机构，对辖区内的水资源进行权属管理。灌区的管理机构是灌区的公共事务管理机构，可以视为受灌区全体居民委托，在地方水行政主管部门的指导下，对灌区居民提供供水及其他服务。
赋予灌区集体水权，意味着灌区可以有更大的自主权力支配水资源的利用。灌区管理机构作为灌区居民的代理人，对灌区的水资源进行权属管理。但这并不排斥地方水行政主管部门对灌区的管理，只是其管理权限受到更大制约。
灌区管理机构的权属管理中，有多种直接面向用户的服务，包括供水服务、节水指导、工程维护和建设等等，其中有些项目可以采用商业化运作，比如成立供水服务公司。但必须明确，任何公司并不直接拥有灌区的水权，而只是提供特定服务。灌区水权一定是灌区全体居民共有的，并委托给公共机构管理的。
五、保障灌区用水的收益权，赋予灌区用水转让权
目前在很多灌区，农户用水，管理机构收水费，用得越多，水费越多，水价上涨，农户用水量下降，管理机构收入下降，这种现象阻碍了管理机构进行节水管理的积极性。
运用集体水权的观点，应保障灌区用水的收益权。灌区应拥有一个初始用水总量，也就是初始水权，可以根据历史惯例或现状水平核准，不一定是确定的数字，可以根据丰枯年份按比例确定，或者其他形式的约定。灌区对于农业节余的水，就具有收益权和转让权。在还没有建立“水银行”市场中介机构之前，上级主管部门可以制定奖惩。
责任编辑：xiaohan
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