生产、生活、生态用地是城镇用地的重要组成部分，也是相互作用的有机整体，只有三者的比例达到和谐，才能满足经济、社会、环境的协调健康发展。概略地说，生产用地主要指工业、仓储等用地，生活用地主要包括居住、教育、医疗、商业、文体等民生用地，生态用地则包括河流、湖泊、山体、城市绿地等绿色空间。
当前，我国不少城镇用地结构不尽合理。一方面，生产用地比例过高，生活用地明显不足，生态用地被挤占，各类用地比例失调。另一方面，工业用地布局分散，生活用地配置效率低，生态用地散乱孤立，用地布局不合理。为改变上述不合理状况，《纲要》提出：“城镇用地内部要控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例”。这是针对我国城镇用地现状，按照科学发展观的要求，对城镇不同类型土地供给提出的引导政策。
关于控制生产用地比例工业用地等生产性用地占城镇用地的比例较高，这是我国处于社会主义初级阶段的现实国情所决定的。在今后较长时期，我国经济社会的发展依然要靠工业化、城镇化和现代化的发展来带动，工业等生产性用地仍会增加，在城镇用地中仍会占据相当的比例。《纲要》提出控制生产用地比例，主要有三层含义：第一，控制生产用地比例，并非限制工业用地供应，而是有选择、高要求的供地，尽量少占或不占耕地，杜绝以往低价、成片供地行为，提高用地强度和标准，促进土地集约利用，引导产业结构转型。第二，加大城镇内部改造力度，对不符合城市功能定位的企业逐步搬迁。充分利用城镇内部存量、低效用地，通过“退二进三”、旧村庄、旧厂房改造等，在解决部分工业用地需求的同时，增加生活用地特别是绿地等生态用地，优化城镇用地布局。第三，加大工业、仓储等生产用地总量控制和整合力度，培育产业集群，提升工业用地效率。
关于保障生活用地比例以人为本是科学发展观的核心，也就是以最广大人民群众的根本利益为本。城镇是承载人们生产、生活活动的主要场所，保障城镇居民住宅、教育、医疗、文化、体育等民生用地，是土地利用总体规划的重要任务之一。《纲要》提出保障生活用地比例，突出强调了三个方面：一是保障重点民生项目用地的供应。在一定的人均建筑面积标准和人均用地标准控制下，优先保障基础设施、廉租住房、经济适用房及普通住宅的用地需求，满足居民最基本的需求。二是优化各类生活用地配置。适当提高城镇教育、医疗、文体等用地比例，提高居民生活舒适度和便利度。疏解老城区过密开发，增加防震避险等所需的开敞空间，满足城市应急疏散需要。三是合理布局生活用地。按照“大均衡—小集中”的居住—就业空间，引导形成和谐的居住用地空间布局。居住用地内部要坚持紧凑布局，集约利用土地。与民生紧密相关的教育、医疗卫生、文化娱乐、体育休闲、福利设施等公共服务设施用地布局，要结合人口及居住空间布局，优先保障用地需要，形成分级合理、配套完善、功能齐全的公共服务设施网络。
关于提高生态用地比例生态用地有如城镇的“肝脏”，是解毒排毒、维护健康的生态系统。同时，通过提供优美的景观，使居民身心愉悦。《纲要》提出提高生态用地比例，强调城镇建设要始终把人的需求放在首位，通过合理的用地安排，使人民生活在有利于身心健康的城镇环境中，实现经济发展和人口资源环境相协调。“提高生态用地比例”，具体有三方面的要求：一是加大各类基础性生态用地的保护力度。对于城镇内原有的风景名胜区、自然保护区、主干河流、湖泊、水库、湿地、绿地等，加大保护和管制力度，严禁各项建设占用。对于城镇内部的农用地，也要加大保护力度，充分发挥其生态、隔离、景观等功能，防止城市无序蔓延。二是加大城镇内部的生态建设。因地制宜建设大型集中连片的绿色开敞空间，作为区域和城镇大型氧源绿地和生态支柱。充分利用耕地、园地、林地等农用地，建设大型城市绿廊，连接城镇组团和各类生态系统，有效控制建设用地蔓延，优化城市空间发展形态，改善城市空气污染状况，缓解热岛效应。加强城市公共绿地、附属绿地、生产防护绿地等各类绿地建设，合理布局，为市民提供各类游憩场所和应急避难开敞空间。三是构建合理的生态用地空间布局。科学运用景观生态学等原理，整合现有生态用地资源，通过合理布局，发挥生态用地的最大功能。
总之，《纲要》提出，“控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例”，就是要通过优化城镇用地内部结构和布局，构建经济发达、社会和谐、资源节约、环境友好、文化繁荣、生态宜居的城镇环境。
责任编辑：xiaohan
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