保持现有集体土地性质不变，完善土地承包经营制度，被认为是制度变迁成本最小的一种方式。从农地制度变迁来看，集体所有、家庭承包经营是改革开放以来我国农村一直在坚持的一个基本制度，其中土地权能从债权性质到物权性质的过度，对保护农民权益来说是一个明显进步。但采取这样一种温和的渐进式的改革方式，并未能从根本上触动现行制度中的土地所有权虚置问题，即使是完善了土地承包经营权权能，但因为不能从根本上解决土地的归属问题，我国的农村土地制度因而也不可能是一个十分完善的土地制度体系。
建国以来，我国农村土地制度经历了数次变迁，土地制度变迁的核心都是土地所有权问题。解放初期的土地改革，废除的是封建地主土地私有制，建立农民土地私有制；1952年全国开展的互助合作运动，由农民自愿组成初级农业合作社，形成土地农民私有、集体统一经营、农民按土地股份分红的新型土地制度；1956年6月开始的全国农业合作化运动建立人民公社，改变了土地农民私有的所有权制度，形成土地集体所有、统一经营，农民按劳分配的土地制度。十一届三中全会以后，农村开始实行土地集体所有、家庭承包经营的制度，农村集体土地所有权与经营权分离。这种农村土地由“公有公营”到“集体所有家庭承包”的变化所带来的激励作用是十分巨大的，根本原因就是解放了农民的劳动生产力。
近十多年来围绕农村土地的制度建设，基本思路都是在如何完善土地家庭承包经营制度上进一步创新，家庭承包经营权的强化，尤其是土地家庭承包经营权由债权性质向物权性质的转化，使农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等权益方面得到充分体现，土地使用权得到物权保护，权能日益增强。但是由于土地的处分权从来没有过真正赋予农民，农民的承包土地并不具备抵押、继承等财产属性，土地的承包经营权还只能称作为一种不完整的产权，换句话说就是“地权并没有真正归农”。在土地产权中，所有权是主要的、居于支配的地位，其他排他性权利都是由所有权派生的，如使用权、收益权等。之所以说农民的土地产权是一种不完整的产权，原因也就是因为土地最重要的所有权是划为集体的。由于现实中随着集体经济的解体集体已经越来越弱化，集体更多的时候只是一种名义上的东西，土地的所有权要么已经归农，但还欠缺“名份”；要么土地的所有权还可以被掌管集体的人随意处置，或被地方政府以国家的名义随意侵占，农民完全没有抗争的权利。所以尽管土地使用权的物权保护在不断加强和完善，但使用权无法超越所有权的这种先天的缺失给农村土地制度带来的缺憾是无法迷补的。
集体化就其实质来说，是国家控制农村经济权利的一种形式，在国家工业化初期需要农业积累为工业化作贡献的时候，这种制度选择有它的必然性。在国家政策已开始侧重于保护和扶持三农的时候，这种对农村土地的控制是不是还有必要？就此放弃土地集体所有制能不能行得通？
把土地所有权交予集体，集体所有、集体经营，是计划经济体制的产物。以管制农村和农业的方式来发展工业，曾经使农村和农业的发展受到极大的束缚。改革开放以来，仍长期坚持实施集体土地所有制，也是基于一定的国情条件所作的制度设计。所谓国情，是说我国是社会主义国家，社会主义基本经济制度是必须坚持的，而社会主义初级阶段的基本经济制度，是公有制为主体、多种所有制经济的共同发展。作为我国社会主义改造的重要成果，农村土地集体所有已在我国农村地区持续了几十年，并被广大农民群众所接受，所以这一制度选择是符合国情民心的。
土地集体所有制的优越性，一方面是体现在土地集体所有制可以较好地解决农业公共产品供给不足的问题，在人民公社时期，农业的集体化通过组织社员以劳动替代资本，修建了大量的农田水利设施，促进了农业生产的发展。另方面，从对经济发展的贡献来看，由于农村土地的集体所有制性质以及基于其上的国家的征地制度，导致对农用地的征地费用较为低廉，而土地成本的低廉，可以说是第一个五年计划以来，中国城乡快速发展、工业化快速推进的重要条件之一，更是改革开放以来中国现代化建设得以快速推进的重要保证。从土地兼有的社会保障功能来看，一些专家认为集体土地所有制还可以起到对农民提供保护的作用。温铁军在《耕地为什么不能私有化》一文中认为，正是在中国“人地关系高度紧张”这个基本国情的矛盾制约下，任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以“均平”为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生性制度。他认为，从产权理论看，家庭承包制这种制度之下的土地产权，仍然是一种残缺产权。但从中国农村的实际情况出发，人地关系越紧张，土地就越难以完全私有化。因此，如果不能把土地上超载的农村人口减少，这种残缺产权就是可行的、合理的制度安排。很明显，这是在假定土地私有化后将会出现土地兼并现象的推导。一些文章正是从“维稳”的政治要求出发，甚至反对农村土地的流转或对土地流转持消极态度。
农村土地集体所有显然利于国家最终对土地的控制，从防止土地兼并维护农村社会稳定的要求看，集体所有制无疑是最有效率的。因为这使土地的最终分配权还掌握在集体手里，国家还可以对土地进行调控，不会让农民最终失去土地，而且保证“耕者有其田”。但是我们不得不看到，在土地集体所有的制度条件下，因为政府征地，不一样导致了大量的失地农民出现吗？一个对自己耕作的土地没有最终支配权的农民，显然并不能真正保护自己手中正在经营的土地。十三亿人口的吃饭问题怎么说也是最重要的头等大事，如果坚持农村土地集体所有能保证农业生产的正常进行，并能给农民提供社会保障，没有带来更大的社会风险，即使这个制度所带来的只是四平八稳的制度绩效，也将会成为制度设计者的优先选择。
把土地产权限于集体所有，从产权理论上看，其制度缺陷是十分明显的。归纳起来主要就是土地的所有权主体不清、性质不明、所有权权能不全。就所有权的主体来说，这个集体是谁的，并不清楚，这个“集体”也不具备法律上的人格意义；由于主体不清，在实践中农民缺乏行使集体所有权的组织形式或程序，从而导致集体的无作为。土地集体所有，按法律上的规定，其所有权不能转让，这使土地的所有者缺乏财产权权利束中的处分权，导致产权权能的不完整。有文章认为，单个的农民实际上是无法保护自己权益的，必须要有所组织。但是依靠集体组织是不是能有效地保护农民权益？从实践来看，农民对土地的权益并没因集体而增强。
从权能来看，农民集体所有的土地产权事实上被虚置。有学者指出，在民事法律关系中，国家、集体和农户都是土地财产关系中的主体，他们的地位应是平等的，可是在实际的行使权利中，国家所有权要高于集体所有权。一些机构和组织正是打着国家的名义向集体索要土地，集体难以有应对和回旋的余地。由于农民没有对土地的处分权，现行土地制度下，农村土地转变为城市和工业建设用地时，由政府征用为国有土地后投入开发建设，农民所得到的征地补偿费过低，农民事实上是不能分享城市化和工业化发展所带来的土地增值效益，更有相当部分缺乏非农产业就业能力的失地者还因此难以获得有效的生存保障。
农地制度创新的方向是完善农民土地承包经营权制度，这是当前的主流观点。如何完善？近些年来议论较多的就是如何赋予农民土地抵押权。有观点认为，解决农村土地抵押问题其实并不需要私有化，土地能否抵押，关键不在于土地所有权归谁所有，而在于土地市场价值的高低和土地使用权期限的长短。但是陈锡文却指出，土地承包权和宅基地抵押应该慎行，他的理由是，“土地的估价压得这么低，其实是把风险转移给了农民”。农村土地价值的低廉，问题虽然出在现行征地制度的不合理上。但深层次的原因还是与土地的集体所有相关联。现行征地的补偿，只是计算了土地经营权的损失，即只是补偿了土地的“用途”部分，土地的所有权损失即财产损失部分并没得到有效补偿。假如土地不是集体而是私人所有，农民能够讨价还价，土地因被征用而永久失去的这部分价值显然应该在补偿之列。
然而，即使农村土地集体所有弊端再多，农村土地私有化是不是就可以没有悬念地加以推行？从理论上来说，我国实行的是公有制为主体的政治制度，实现公有制的形式也有许多种，党的十六届三中全会《决定》就提出“积极推行公有制的多种有效实现形式”。农村土地集体所有制毫无疑问也是公有制实现形式之一。但是除了集体所有制和国有化以外的其他的公有制形式，比如股份制，还是需要以持股私有为基础，所以摆脱了集体所有制和国有化后最终还是得面临着土地私有化的问题。
从农地制度变迁和创新途径看，农村土地私有化可不可行？还需要解决什么问题？
首先，需要解决的是意识形态方面的问题。张红宇认为：“满足政治要求是我国制度变迁的基本前提，中国农地制度变迁也始终表现出这样的取向。”（张红宇：《中国农村的土地制度变迁》，中国农业出版社，2002年5月版，第159页）在张红宇看来，农地采取集体所有、家庭经营的制度形态已经满足了制度安排的本质规定。“对社区而言，集体所有的农地制度，可以有利于有效配置农地资源，确保社区范围内人人享有对土地经营的平等权利。”（张红宇：《中国农村的土地制度变迁》，中国农业出版社，2002年5月版，第162页） 早在2001年，王小映在文章中就指出，“我国农村实行土地承包制已20年了，实践证明，土地承包制是合乎广大群众愿望和生产力发展要求的制度安排。”（王小映：《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2001年第1期，第43页）在该文“土地承包权物权化和土地承包制的进一步完善”一节中则指出：“就制度变迁的成本看，无论是私有化还是名义上的国有化，任何试图触动现行集体所有制的变革，其成本较之保留这一制度形式的制度变迁都要大。尤其是私有化，不只要面对来自意识形态的障碍和改变制度变迁路径的成本，而且即使成功地实施了这种改革，农村土地私有制也会与城镇已经得到巩固的土地国有制形成制度摩擦”。（王小映：《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2001年第1期，第47页）如何解决土地私有化所面临的政治难题？土地私有化是否就意味着改变公有制为主体的经济形式？是否就意味着国家政治上的调整？是不是就意味着这是一个难以解决的制度上的难题？
其次，需要解决土地私有化后土地可能出现的兼并问题。部分农民会不会因此而失去土地并陷入贫困，从而使农村社会失去稳定？罗小朋认为，土地家庭经营和集体所有可以长期并存，因为土地集体所有并没有构成对农业发展的重要障碍。（参见罗小朋：《包产到户与土地集体所有制》，载文贯中主编：《中国当地土地制度论文集》，湖南科学技术出版社1994年7月第1版）既然可以长期并存，采取稳健的制度形式自然没错。这正是前文所指出的不少专家学者要坚持土地集体所有的出发点。按照一些人的推理，土地私有化后，土地兼并的现象肯定会出现，这倒并不是因为“崽卖爷田心不心疼”的问题，更多的可能是出于农民的被动选择。但当这种选择（比如卖田救命）是出于无奈时，果真只能如此，这种用集体所有制来限制农民对土地的出售又还有多大的意义？但是如果是资本下乡对农民的土地进行掠夺，倒是不能不防。所以流民会不会因土地的私有化而出现，是必须要解决的重要前题。
再次，就是土地规模化经营的问题。在家庭承包制的制度框架下，中央的政策要求是“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”促进土地流转是当前农地改革的一个热点问题。实施农村土地私有化，土地的自主权完全掌握在农民手里，土地流转市场的形成意味着土地租赁或转让市场的形成。农村土地是趋于集中还是更加细碎化和分散？土地的生产收益还有多大的增长空间？王小映认为：“从制度变迁的收益与成本分析，越来越多的人逐步认识到，我国农地制度建设最经济的朝向效率方向的路径是进一步完善土地承包制。这是因为，就制度变迁的收益看，实行国有永佃制或私有制能够取得的外部性内部化收益、市场配置收益、土地规模经济收益等各类收益，并不像原来主张这两类观点的人所想象的那么大。农村家庭承包制的实行，由于确立了农户对土地的承包权，因此，已经取得了人民公社制度下土地集体经营制度中潜藏的大部分外部性内在化收益，实行永佃制或私有制可能取得的这类收益已十分有限，何况通过进一步强化土地承包权也能够挖掘这类有限收益。”（王小映：《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2001年第1期，第46页）假如实行土地私有化后，土地的规模经济收益等各类收益还停留在家庭承包制的制度框架内，实行土地私有化还有多大意义？
我国是社会主义性质的公有制国家，要建立的经济体制是社会主义性质的公有制经济体制。蔡镇疆在《中国农村土地集体所有制问题分析》一文中提出：“私有化与我国的社会性质和宪法规定的冲突如何解决？就是在操作层面上，农村土地私有化也难以实现，而且，中国现在是否对农地私有化后的贫富差距增大、利益分配极其不公平等后果做好了准备？”（该文参见《新疆大学学报》，2006年11月的第34卷第6期第54页）或许更多的人会认为，实行土地私有化更多的是强化农民对土地的各种权益。但在农民权益得到增强的同时，国家或集体失去的又会是什么？去集体化的土地私有化能不能在全国顺利推行？这些都是提倡农村土地私有化论者必须要清醒认识到的问题。
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