土地整理既是精细化、集约化、节约化利用土地资源，也是改善农业生态条件和农村人居环境的重要手段。世界上许多国家都把土地整理作为发展农业生产、实施国土整治和建设新农村的一个重要途径。
我国从1997年开展土地整理以来，取得了一定成效，不仅在一定程度上提高了耕地的综合生产能力，而且实现了耕地面积的占补平衡，同时也保障了粮食的生产用地。但是，在土地整理和标准农田建设中，一些问题和矛盾也日益凸显。事实上，随着土地整理在土地资源管理中地位的不断提升，在土地资源保护中重要性的突显，越来越多的地方将土地整理当成政绩工程来进行，直接导致土地整理华而不实，整理后的土地缺乏实际效用，不仅造成人力物力财力的浪费，而且造成土地资源的浪费。因此，本研究的目的就是要分析现行土地整理中存在的主要问题，尤其是缺乏实际效用的问题，提出完善土地整理的对策建议，为以后的土地整理工作提供参考和帮助。
2土地整理的发展历程
2.1土地整理的产生
1987年，首次全国土地开发经验交流会在本溪召开，会议号召全国“保持全国耕地面积相对稳定”。1988年，《土地复垦规定》出台，为工矿企业破坏、废弃土地的复垦提供了法律依据。同年，以耕地占用税为主的农业发展基金建立，这项基金当时可以支持每年新开发耕地150万亩左右。1992年后，耕地保护的形势愈加严峻，开发区热虽迅速得到清理，然而圈地运动几年间依然大行其道。
1997年4月，中共中央国务院颁布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(即中发11号文)，一方面强行“冻结非农业建设项目一年”，另一方面，明令各地人民政府严格贯彻1994年发布的《基本农田保护条例》，并要求“积极从事土地整理，搞好土地建设”，“大力总结和推广土地整理的经验，按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。”土地整理的概念第一次正式亮相。次年，这些内容经过修改完善，被写入了新修订的《土地管理法》:国家对土地整理持鼓励态度，明确表示“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织”去具体实施。
2.2土地整理的发展
土地整理发展至今，经历了两个阶段。第一个阶段是1998年到2004年间，补充耕地数量是土地整理的首要目标。此间，国家编制了首个全国土地整理专项规划；《土地开发整理项目管理办法(暂行)》等政策文件和《土地开发整理标准》等技术标准相继出台；而《土地管理法》确保了新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费这两条资金主渠道。土地整理有条不紊地展开，全国涌现出不少模式。典型的，如上海“三个集中”:农民住宅向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园集中，农田向规模经营的土地利用方式集中。2001年，国家安排的首批中央投资土地开发整理项目在全国展开。至2006年，国家累计投入中央分成的30%部分新增费总额近300亿。
第二个阶段是2004年至今，近五年来，中央连续出台五个指导“三农”工作的一号文件，土地整理在兼顾提高农业生产能力、促进农民增产增收，开创社会主义新农村建设的过程中获得了新的高度。耕地数量不再是压倒其他的至高目标，各地的项目开始注重提升耕地质量，基本农田更是备受关注与呵护。绝大部分土地整理项目建设围绕现有耕地，特别是基本农田进行的综合整治展开。例如基本农田的策源地——湖北省荆州市，2004年起致力于营建高产基本农田示范区，四年内将9亿多资金投人71万亩高产农田项目中。
2.3土地整理的含义
土地整理是指在一定区域内，从宏观上对土地利用环境(自然环境和社会环境)的营造、土地利用结构、布局的调整和从微观上对田块形状的改造、基础设施的配套等能够改善土地利用条件，提高土地集约利用和有效利用程度的综合措施。土地整理的最终目的，是要能够给当地带来显著的经济效益，同时也可促进地方社会发展和环境改善。因此，在实施土地整理的过程中，一定要注重效益问题，包括经济效益、社会效益以及生态效益。
3土地整理存在的问题
我国的土地整理事业发展了十几年，成绩斐然。从1999年至2006年，全国共补充耕地3525万亩，其中1270万亩是通过土地整理来实现的。“十五”期间，国家投资土地整理项目2400多万亩，新增耕地500多万亩，超过了同期全国灾毁耕地面积。
很明显，土地整理在实现耕地面积的占补平衡、提高耕地的综合生产能力、保障粮食生产用地等方面起到了积极的作用，但是由于现行法律制度不够完善，诸如集体土地产权关系模糊、土地整理规划不科学、土地整理和生态环境保护不协调等问题的存在，导致土地整理的一些问题和矛盾也日益凸显。
3.1重数量、轻质量
我国人口众多、人均耕地少，在土地整理初期，为了保障粮食安全，增加耕地面积就成为首要目的。而新增耕地的质量却没有引起足够的重视，导致部分地区在开展土地整理工作时，盲目的上项目，求大、求多，以致新增耕地肥力较差，土壤养分含量下降，熟化程度低，保水保肥能力减弱。有的甚至为了增加投资规模，把以前整理过或是改造过的耕地作为新整理的对象，由此造成的重复建设，既浪费资源，也破坏土壤和植被。
3.2规划不合理、考虑不周全
有时，在土地整理过程中，为了追求外观设计的美观，往往不顾实际，一味要求路宽、渠直、田块整齐，以致田间机耕道宽达5-6米。不论平原地区还是丘陵山区，都采用同样的标准。有的为了满足“田成方”的要求，大范围削坡改平，硬把坡地改造成平地，改经济作物为水平梯田，这样做虽然便于田间通行和灌排水的畅通，但既破坏植被，也容易造成滑坡、泥石流等地质灾害。
3.3土地整理不符合当地实际情况，缺乏实用性
由于土地整理采用的是国家统一标准，很多地方不顾当地实际情况盲目上项目，没有注意问题的特殊性，没有能够做到具体问题具体分析，直接导致土地整理的成果缺乏实用性，甚至违背了当地的历史文化、风土人情。比如：在没有实现机耕的农村，大多数农民仍然沿用传统的耕种方式，使用畜力进行耕种，而当土地整理将田间道、生产路按照统一标准硬化成水泥道后，家畜不走硬化道，这就给家畜的行走带来很大的问题。另外，按照标准，田间道的两旁要种植防护林，但是事实上确是费力不讨好的事情，由于防护林长大后遮盖了路两边的阳光，影响了路两边田里农作物的生长，农民就会将种植的防护林毁掉。这些都是现行土地整理中缺乏实用性的典型问题。
3.4政府宣传不到位，群众认识不深刻
土地整理强调公众参与，这是非常必要，也是非常重要的。但是目前，公众参与的力度还不够，这主要是与政府宣传不到位，群众认识不深刻有关。现在开展的土地整理工作多数是在政府强势推动下开展的，由于各级政府的着眼点主要是获取新增耕地的建设用地折抵指标，往往容易忽视群众的意见，只为新增耕地数量，强行上项目。没有做好宣传工作，以致群众对此项工作不够了解。要么受认识的局限，提出一些没有效益的意见；要么由于担心原有权属和利益受到影响，对此项工作持不支持的态度。这就要求规划设计人员在现场踏勘时要尽可能多的征求群众的意见，并认真筛选群众意见，做到高效准确。
4完善土地整理的对策研究
4.1土地整理应与农村发展相结合
未来土地整理的开展，要更加注重前瞻性，要着眼长远，注意保护生态环境，努力实现土地数量、质量与生态环境三者的协调统一发展。改变以往土地整理单纯地追求耕地数量的做法，将土地整理向多目标的综合治理转变。另外，土地整理还应与发展农村经济相结合起来，这样的土地整理才具有持久的生命力。土地整理的目的是要保护农业综合生产能力，改善农村环境条件、改善村民的劳动条件、改善村民的生活环境，努力将土地整理、村庄改造、新农村建设有机结合起来，促进农业产业结构调整、发展农村经济，实现村民小康和农村现代化。
4.2加快土地整理立法，使土地整理有法可依
1999年新土地管理法的颁布，在全国范围内掀起了土地整理的热潮。2003年，国土资源部颁布了《土地开发整理若干意见》，进一步明确了新时期土地整理的目标和发展方向，为我国土地整理立法工作奠定了良好的基础。但若干意见与一部完善的法律还有很大的差距。由于土地整理是一项影响面很广的社会经济活动，牵涉到的利益较多，急需建立一套严格的法律法规体系来规范这一行为，规范和约束参与这项活动的不同利益群体的行为。因此，今后的土地整理，要充分吸收国外先进经验，立足现实，着眼未来，尽快制定适合我国国情的土地整理相关法律法规，使土地整理工作有法可依，将土地整理工作逐步推上法制化、规范化的轨道。
4.3更加重视土地整理规划工作
制定科学的土地整理规划是土地开发整理的首要条件，是实现土地开发整理与生态建设相结合，改善农业生态条件和农村人居环境的重要保障。因此，一方面，必须遵照区域经济社会发展规划，在土地利用总体规划的基础上，制定土地整理详细规划；另一方面，要因地制宜地对土地整理中采用的工程、生物等措施，对田、水、路、林、村的综合整治，增加的有效耕地面积，土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动等进行统筹规划，并且与城乡建设规划、新农村建设规划相衔接，避免土地整理区建了占，占了建，防止重复建设，减少资金财力浪费的现象发生。
4.4加强对自然景观和生态环境的保护与建设
目前，我国的土地整理事业取得了一定的成效，但大多数地方土地整理的主要目标还是为了增加耕地数量，土地整理不符合实际的现象仍然存在，土地整理也缺乏实际利用效益，还没有全面进入以提高乡村生活环境质量为主要目的阶段。今后，在土地整理的过程中，应当更加重视田、水、林、路、村的合理布局，要因地制宜，适应各种地形地貌，具有生态适应性和多样性。要通过土地整理切实有效地改善农业生态条件和农村人居环境，并科学保护其原有的自然景观，使土地整理成为我国新农村建设的一个重要内容，成为新农村的发展重要推动力。
4.5重视公众参与，充分发挥群众的主观能动性
土地整理是以劳动群众为实践主体的，少不了劳动群众的参与。公众参与土地整理的目的是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政部门过多的权力，体现项目决策的合理与公正。公众参与土地整理项目，可让群众直接了解项目情况，通过公众参与提出建议，在项目运作中起到弥补单纯技术研究的不足，使可行性研究更加完善，更符合实际，项目设计也更加科学，措施更为得力。当这样的项目实施时，也会因为有公众、特别是当地百姓的直接参与而变得更加顺利，使项目实施少走弯路，节省投资，使土地整理项目的实施建立在广泛的群众基础之上，能够符合广大的农民要求。土地整理不应该是被束之高阁的“政绩工程”、“形象工程”，而应该是一项为农民办好事的“德政工程”、“民心工程”，因此，让农民多参与就变得至关重要。这不仅仅是一种理念，更是推动土地整理向前发展的一种更科学、更高效的方式。因此，重视公众参与是我国今后土地整理项目实施过程中不容忽视的一个重要环节。
4.6构建土地整理科技支撑体系
土地整理是一项复杂的系统工程，具有很强的理论性和技术性，客观上需要理论与技术的支撑。根据我国的现实情况，目前应该加强如下几个方面的研究与成果转化：一是农用地分等定级与估价。相比土地面积的易测性，土地的质量评定要困难得多。另外，如何才能确保权属调整工作的公平、公正？这些都是目前急需认真研究和解决的。土地权属调整应有利于维护农民权益，要保证农民承包土地面积不减少，质量不降低。在有条件的地方，应积极推动农用地分等定级在土地权属调整中的应用。二是要切实加快应用3S技术构筑土地整理规划和管理信息系统。建设土地整理的监控和管理信息系统将有助于提高土地整理规划的科学性，提高土地整理项目信息采集、处理和分析，规范项目申报材料编制工作，对土地整理工作进行有效监控，促进土地整理的科学、健康发展
5结语
从笔者参与的土地整理中总结得到，土地整理应结合当地实际，宜林则林、宜耕则耕，严防重复建设。对符合整理要求的，根据当地的地形地貌，选用不同的设计标准，因地制宜地做好规划设计。平原地区要求田块更规整，灌溉设施更完善，渠道修建更平直。而丘陵地区则由于坡度、地形地貌等的限制，不能做到“田成方”的，就没有必要一定做到，否则即浪费人力物力，又没有好的产出效益。另外，丘陵地区主要以旱地为主，应多考虑排水设施的修建。灌溉设施则主要以能自流为宜，适当考虑引水。由于提水灌溉的成本过高，维护成本也高、维护困难等，应尽量少用提水灌溉，多修建蓄水池，即节约成本又能起到好的效益。根据地方上的经验总结，一个25立方米的蓄水池能够供应1亩地的用水需求。这样一来，即节约成本又真正起到了好的效益。并不一定花很多钱才能办出好事，只要真正起到效益，小成本未尝不可。部分地区为了求大，求多，不管符不符合实际，按最高标准办事，而忽视了合理规划，最后是很多设施没有真正起到效益，加之后续维护跟不上，最后废弃掉，即浪费钱财也浪费土地。
土地整理是一项实现土地资源可持续利用的战略性基础工程，应注重实效，保证耕地的长效利用。不仅要实现耕地总量动态平衡，使新农村建设过程中耕地等其他农用地的数量得到补充，而且要能够改善农民的生产生活条件、促进产业结构调整，带动农村经济的发展，改善农村环境面貌，维护农村社会稳定，为新农村建设奠定坚实的基础。
责任编辑：sealion1986
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